發(fā)布時間：2014-07-27 07:00

　　理論研究表明，國家的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與國家的農(nóng)村社會保障制度緊密相關(guān)，一國如選擇重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略必然導致單位資本吸納的勞動力減少，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員增加，農(nóng)村收入水平下降，城鄉(xiāng)差距擴大；為了促進城市和重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，必然首先建立城市社會保障制度，農(nóng)村只能建立低層次的社會保障制度。重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施必然導致國民經(jīng)濟發(fā)展不平衡，特別是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，人民生活水平下降。

　　為提高人民的生活水平，黨和政府必然重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，率先進行農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，提高農(nóng)產(chǎn)品價格，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，加速農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，在一定時期內(nèi)使農(nóng)村經(jīng)濟增長進入一個高速持續(xù)的經(jīng)濟增長階段。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的增長，農(nóng)民收入的增加，城鄉(xiāng)收入差距開始縮小，但工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，制約國民經(jīng)濟的發(fā)展。為了進一步促進國民經(jīng)濟的發(fā)展，加快城市化和工業(yè)化的發(fā)展，筆耕文化推薦期刊，黨和政府必然選擇城市和工業(yè)偏向型發(fā)展路徑，制定有利于城市和工業(yè)發(fā)展的制度安排。經(jīng)濟社會發(fā)展中的城市偏向政策的制度安排使城市受益不斷增多，農(nóng)村則相對被忽視，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，城鄉(xiāng)矛盾日益突出。政府的城市偏向政策一般包括三個方面：

　　(一)農(nóng)村社會保障萌芽階段
　　文化大革命結(jié)束，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施為農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村經(jīng)濟進入了“一個高速持續(xù)的增長階段”，城鄉(xiāng)收入差距逐步縮小。與此同時，農(nóng)村的社會保障事業(yè)也有了新的進展，形成了聯(lián)產(chǎn)承包責任制下以家庭和土地為依托的社會保障，從而為農(nóng)民提供了家庭保障和土地保障的制度安排，而對生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障的需求較低。同時由于改革對集體經(jīng)濟造成的沖擊，使得原有的集休保障功能的濟基礎(chǔ)逐漸弱化。農(nóng)村家庭的養(yǎng)老保障功能也呈弱化趨勢。我國農(nóng)村社會保障制度就“幾乎處于舊制度瓦解、新制度尚未建立的狀態(tài)之中，農(nóng)村社會保障制度嚴重缺失”。這種情況下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度亟待建立。1991年，國務(wù)院決定由民政部負責開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》并進行試點，取得了較大成效。

　　(二)農(nóng)村社會保障曲折發(fā)展階段(1992-2002年)
　　這一時期是我國改革開放的深入時期，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，但農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長緩慢，農(nóng)村土地制度的缺陷逐漸暴露出來，土地的最后保障功能無法適應(yīng)農(nóng)民的社會保障要求，農(nóng)村社會保障制度供給制約農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展，農(nóng)民收入相對較低。首先，土地經(jīng)營規(guī)模不斷減小，集約化程度提不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加。農(nóng)民對土地的長期收益預(yù)期不高，對土地投入減少、耕作粗放，甚至拋荒。其次，20世紀90年代以來，農(nóng)民的實際收入增長長期處于徘徊停滯狀態(tài)，來自農(nóng)業(yè)的收入呈遞減趨勢。在藥品價格不斷上漲的情況下，農(nóng)民看不起病、因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象較為嚴重，農(nóng)民對醫(yī)療保障需求不斷擴大。最后，隨著農(nóng)村計劃生育的實施，農(nóng)村人口老齡化問題越來越突出，農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求遞增。由于農(nóng)業(yè)發(fā)展落后，農(nóng)民收人的增長遠遠低于國民經(jīng)濟的增長，農(nóng)民的最低生活保障需求遞增，因此，必須建立符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的規(guī)范化的農(nóng)村社會保障制度由于我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，中央政府和各級政府的能力增強，開始在農(nóng)村建立社會養(yǎng)老保險制度、最低生活保障制度和合作醫(yī)療保險制度。

　　1．社會養(yǎng)老保險制度。1992年1月3日民政部正式頒發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，社會養(yǎng)老工作在農(nóng)村推廣。1998年，國務(wù)院進行機構(gòu)改革，將原來南民政部主管的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作移交給新組建的勞動和社會保障部。劃歸勞動和社會保障部后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險陷入了困境，有的地方甚至停止辦理該業(yè)務(wù)。農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的人數(shù)不僅沒有增加，反而減少，由2000年的6172．34萬人，減少到2009年的2876．5萬人。

　　2．農(nóng)村最低生活保障制度。自20世紀90年代初起，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，國民經(jīng)濟的增長，而農(nóng)村經(jīng)濟連續(xù)6年持續(xù)下降，農(nóng)村貧困問題加劇，傳統(tǒng)的社會救濟已經(jīng)不能滿足農(nóng)村貧困居民基本生活的需求。為此，政府授權(quán)民政部探索、實施農(nóng)村居民的最低生活保障制度。1994年1月，國務(wù)院頒布了《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》，使五保工作走上了規(guī)范化道路。在農(nóng)村社會保障制度中，五保制度實施得最好，它有效地保護了農(nóng)村特定的貧人群的基本生活。

　　3．合作醫(yī)療保險。1993年中共中央在《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出“發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。1997年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療若干意見》，在意見的推動下，農(nóng)村合作醫(yī)療逐漸恢復(fù)和發(fā)展。

　　(三)構(gòu)建新型農(nóng)村社會保障制度的探索
　　2002年以來，我國國民經(jīng)濟增長又進入了一個新的增長期，國家財政能力和政策能力進一步增強，同時，由于農(nóng)業(yè)稅改革和國家加大對農(nóng)業(yè)的財政支持，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟也得到了迅速發(fā)展，農(nóng)村社會保障制度進入到第四次變遷。我國城鎮(zhèn)社會保障制度處于改革攻堅期。以憲法修訂增加“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”為標志，為農(nóng)村社會保障制度建設(shè)提供了契機，開創(chuàng)了農(nóng)村社保工作的新局面。2003年初，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部等部門《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，在農(nóng)村推行新型合作醫(yī)療制度。同時，社會養(yǎng)老保險和最低生活保障制度也進入新的發(fā)展階段。

　　宏觀經(jīng)濟政策扭曲了經(jīng)濟信號，把非農(nóng)產(chǎn)業(yè)附加值提高到世界平均價值以上；(2)政府把投資基金主要配置在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)上，較少考慮農(nóng)村區(qū)域；(3)在城市區(qū)域，公共部門的就業(yè)達到一種嚴重的低效率標準；(4)進一步完善城市社會保障制度，表現(xiàn)在養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度、失業(yè)保障制度、社會保險制度及教育等方面的進一步完善。正是發(fā)展中國家工業(yè)化、城市化進程中經(jīng)濟政策的城市偏向，扭曲了資源配置，使經(jīng)濟、社會出現(xiàn)極度不平衡的增長，導致城鄉(xiāng)差距逐步拉大。而農(nóng)村社會保障制度不但得不到完善，反而倒退，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大。隨著城市化和工業(yè)化的進一步發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大，農(nóng)村消費水平進一步下降，嚴重制約國民經(jīng)濟的進一步發(fā)展，影響社會穩(wěn)定和社會主義和諧社會的構(gòu)建。因此，為了增加消費，提高社會居民的有效需求，促進國民經(jīng)濟的進一步發(fā)展，必須構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度，滿足農(nóng)民的基本生活需要。
 

 

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