1 原因

　　1．1 自然災(zāi)害帶來的巨大損失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很大程度上依賴于自然條件(特別是氣候和地理?xiàng)l件)。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，又是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，我國的自然災(zāi)害頻繁，與世界平均水平相比，高出18個(gè)百分點(diǎn)(王大爾和于洋，2009)。同時(shí)災(zāi)害種類多，發(fā)生范圍廣，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

　　1．2 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)頻繁，筆耕論文，且幅度達(dá)，加之我國市場(chǎng)的不成熟，市場(chǎng)信息匱乏，農(nóng)民受到市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)影響更大。尤其是隨著中國加入WTO，我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格受國際市場(chǎng)影響越來越大。如：2003年因“非典”生豬行情猛烈回升，使生豬供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求，導(dǎo)致收購價(jià)格一路下滑；2006年由于日本對(duì)中國進(jìn)口蔬菜進(jìn)行了限制，直接影響蘇北某鎮(zhèn)農(nóng)戶蔬菜的銷售和種植收入的增加；2011年日本核泄漏事件使我國沿海地區(qū)大葉蔬菜價(jià)格暴跌及今年8月美國發(fā)生的嚴(yán)重旱災(zāi)，對(duì)我國農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的影響。

　　1．3 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高成本導(dǎo)致有效供給不足我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)起步于1982年，一直是商業(yè)化經(jīng)營。從1982年到2003年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)平均賠付率高達(dá)92．2 ，大大高于保險(xiǎn)界公認(rèn)的7O 的臨界點(diǎn)，再加上大約2O 一3O％ 的管理費(fèi)用，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的虧損高達(dá)2O 左右!商業(yè)性保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)望而生畏，不敢涉足，甚至談“農(nóng)”色變，經(jīng)營農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司也只剩下兩家。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)迅速萎縮，險(xiǎn)種不斷減少，由最多時(shí)的6O多個(gè)險(xiǎn)種，下降到不足3O個(gè)。

　　1．4 農(nóng)民相對(duì)收入低導(dǎo)致有效需求不足我國農(nóng)村居民純收人雖連年增加，和城鎮(zhèn)居民可支配收入相比，仍然有很大的差距，且明顯低于CPI上漲百分比。

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的高成本導(dǎo)致供給不足，農(nóng)民相對(duì)收入低導(dǎo)致需求不足，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)陷入一個(gè)怪圈：農(nóng)民想投保，但交不起錢；農(nóng)民能接受的，保險(xiǎn)公司又賠不起。高賠付導(dǎo)致了農(nóng)險(xiǎn)的高保費(fèi)，而高保費(fèi)又令更多的農(nóng)民買不起保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)走人了停滯不前、日漸萎縮的“怪圈”。

　　學(xué)界普遍認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，更趨向于公共物品，是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有明顯的社會(huì)效益性。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，只能采黔國家財(cái)政支持下的政府經(jīng)營或國家財(cái)政下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營方式。從這個(gè)意義上說，只能采取政策性保險(xiǎn)。此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是國際上最主要的非價(jià)格農(nóng)業(yè)保護(hù)工具之一wT0協(xié)議將與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的自然災(zāi)害保險(xiǎn)和與農(nóng)民收人相關(guān)的收入保險(xiǎn)作為“綠箱政策”，不予限制。因此，開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，是符合wT0框架下世界農(nóng)業(yè)政策的重要走向。

　　2 瓶頸

　　2．1 缺乏健全的法律法規(guī)體系迄今為止，我國還沒有頒布一部關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展所依靠的是上級(jí)有關(guān)部門的紅頭文件，諸多問題形成了法律真空。而我國《保險(xiǎn)法》是一部商業(yè)保險(xiǎn)的法律，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適用性有限。僅有第一一百八十六條提到“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)彝業(yè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。”而《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》只提出“國家鼓勵(lì)和扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。”沒有專業(yè)的、具體的、實(shí)際可操作性法律法規(guī)，抑 _農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。

　　2．2 國家對(duì)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)性保險(xiǎn)公司支持力度不夠主要表現(xiàn)在費(fèi)用補(bǔ)貼和稅收支持方面，我國目前對(duì)敷業(yè)保險(xiǎn)公司免征營業(yè)稅外，并未給予其他稅收扶持。同時(shí)也沒有固定的保費(fèi)和業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼。在一定程度上降低了商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。

　　2．3 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)體系和再保險(xiǎn)體系空缺各地在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)，如果出現(xiàn)了損失巨大的災(zāi)害，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)會(huì)出現(xiàn)超賠(基金積累不足賠付)的現(xiàn)象靠農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入只是杯水車薪的作用。我國尚無一個(gè)省、市、自治區(qū)在試驗(yàn)之初就著手建立“巨災(zāi)保障基金”

　　同時(shí)，部分試驗(yàn)．的地區(qū)也沒有再保險(xiǎn)體系。缺乏巨災(zāi)賠償準(zhǔn)備，也沒有分散風(fēng)險(xiǎn)的其他安排，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營如履薄冰。

　　2．4 農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、參保意識(shí)薄弱對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣的主要問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期“靠天吃飯”，農(nóng)民大部分沒有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)農(nóng)民普遍對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理解不透，寧愿抱存僥幸心理，把農(nóng)業(yè)  保險(xiǎn)“減少損失”作用誤解為“損失必賠”，甚至還有人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是向農(nóng)民變相收費(fèi)。

　　2．5 道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)?jù)相關(guān)資料顯示，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)在20％。

　　與其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)相比，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的的特殊使其更容易發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，加之我國農(nóng)民的素質(zhì)水平較低，一旦發(fā)生災(zāi)害，投保農(nóng)戶便想索取更多的賠償金。而對(duì)于收人水平相對(duì)低的農(nóng)民來講，越是高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，投保積極性越高，反之，則低。一旦發(fā)生災(zāi)害，就給經(jīng)營農(nóng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司帶來嚴(yán)重?fù)p失。阻礙農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展。

　　2．6 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)人才缺乏。行業(yè)隊(duì)伍急需壯大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各項(xiàng)工作與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著緊密的聯(lián)系，這就對(duì)從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的工作人員的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識(shí)水平提出了要求。隨著保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)量逐步增多，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)人才缺乏的問題日益突出。僅從查勘定損環(huán)節(jié)來看，人員不足就給工作造成很大影響。查勘定損是一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)、涉及保險(xiǎn)公司與投保農(nóng)民雙方利益的工作。特別是面對(duì)一些受災(zāi)嚴(yán)重、時(shí)間要求緊，涉及面廣的災(zāi)害時(shí)，更加要求理賠工作的快速、科學(xué)、全面推行。而基層保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員偏少，專業(yè)人員更少，往往根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)主觀判斷，直接影響服務(wù)水平和質(zhì)量。

　　3 對(duì)策建議

　　3．1 盡快頒布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有法可依由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正外部效益性，要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理要求將綜合使用經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段，而法律手段較之其他手段更有效、更具權(quán)威性。因此把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入法制的軌道，尤顯重要。筆者認(rèn)為《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》除了一般的商業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)包括以下內(nèi)容：(1)特別明確政府的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。(2)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)制與自愿結(jié)合的制度。(3)確定中央和地方對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的長效補(bǔ)貼機(jī)制。(4)規(guī)范了基層涉農(nóng)機(jī)構(gòu)協(xié)辦農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的行為。

　　(5)明確與農(nóng)業(yè)有關(guān)的農(nóng)業(yè)、氣象、地質(zhì)等多部門在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的責(zé)任。(6)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、再保險(xiǎn)機(jī)制等作出具體、明確的規(guī)定。

　　3．2 加大宣傳力度。提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)首先充分利用電視、廣播、報(bào)紙等媒體作用，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)方針、政策的宣傳力度，尤其要注意面向養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織的宣傳，使這項(xiàng)工作家喻戶曉；其次各級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司印發(fā)通俗易懂的宣傳資料，分發(fā)至鄉(xiāng)村和農(nóng)戶，及時(shí)宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策、意義 最后相關(guān)部門組織人員深入鄉(xiāng)村開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)講座，具體講解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有關(guān)知識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民自愿參保、投保。

　　3．3 不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的品種和范圍繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)區(qū)域，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)品種，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，使更多的農(nóng)民能享受到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障。開展設(shè)施農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)，對(duì)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的農(nóng)民給予保費(fèi)補(bǔ)貼。擴(kuò)大保費(fèi)補(bǔ)貼區(qū)域，將現(xiàn)有中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼險(xiǎn)種的補(bǔ)貼區(qū)域擴(kuò)大至全國。明確補(bǔ)貼比例，包括對(duì)東中西部補(bǔ)貼比例，地方和中央的補(bǔ)貼比例，包括菜籃子工程在內(nèi)的特色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼比例等。

　　3．4 劃分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)區(qū)域?qū)�農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的及其風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地不同的風(fēng)險(xiǎn)狀況和保險(xiǎn)標(biāo)的損失狀況，按照區(qū)內(nèi)相似性與區(qū)間差異性和保持行政區(qū)界相對(duì)完整等原則，將一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的所面臨的風(fēng)險(xiǎn)劃分為若干不同類型和等級(jí)的區(qū)域，并分析研究各區(qū)域的自然經(jīng)濟(jì)條件和風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，全面規(guī)劃農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，為其全面開展和穩(wěn)定經(jīng)營提供科學(xué)依據(jù)。

　　3．5 加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新力度各保險(xiǎn)公司要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新變化、新特點(diǎn)和新要求，深人調(diào)研，加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)村信貸、農(nóng)業(yè)救濟(jì)有機(jī)結(jié)合，使各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策相互聯(lián)動(dòng)，最大限度地支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，積極拓展保險(xiǎn)服務(wù)“三農(nóng)”新領(lǐng)域；要積極研究小額信貸保證保險(xiǎn)、天氣指數(shù)保險(xiǎn)等新型產(chǎn)品，滿足農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)日益增長的保險(xiǎn)需求。

　　比如天氣指數(shù)保險(xiǎn)，是把一個(gè)或幾個(gè)氣候條件(如氣溫、降水、風(fēng)速等)對(duì)農(nóng)作物損害程度指數(shù)化，每個(gè)指數(shù)都有對(duì)應(yīng)的農(nóng)作物產(chǎn)量和損益，保險(xiǎn)合同以這種指數(shù)為基礎(chǔ)，當(dāng)指數(shù)達(dá)到一定水平并對(duì)農(nóng)產(chǎn)品造成一定影響時(shí)，投保人就可以獲得相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的賠償。降雨量指數(shù)產(chǎn)品，一旦降雨量低于臨界值就會(huì)觸發(fā)保險(xiǎn)賠償，農(nóng)民可以將及時(shí)到位的賠付資金用于抗旱救災(zāi)或再生產(chǎn)。

　　3．6 保險(xiǎn)公司切實(shí)解決勘賠定損。積極履行賠償責(zé)任對(duì)于一般賠償農(nóng)經(jīng)中心勘察人員迅速趕到現(xiàn)場(chǎng)查勘災(zāi)情；對(duì)于重大理賠案件，協(xié)調(diào)縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠委員會(huì)組成聯(lián)合勘查小組及時(shí)勘察，并向農(nóng)民公布勘察動(dòng)態(tài)，接受農(nóng)民質(zhì)詢。同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)戶開展生產(chǎn)自救。在查勘過程中，如實(shí)記錄清點(diǎn)損失數(shù)量，核定損失程度，并保存原始工作底稿，同時(shí)將定損原則及核損結(jié)果客觀、主動(dòng)、如實(shí)向被保險(xiǎn)人闡明，履行對(duì)被保險(xiǎn)人的宣傳解釋義務(wù)，對(duì)保險(xiǎn)責(zé)任范圍之外或未達(dá)到起賠點(diǎn)的，鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心人員認(rèn)真進(jìn)行政策解釋和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策宣傳，讓農(nóng)戶理解理賠工作原則，確保不由此引發(fā)社會(huì)矛盾。

　　3．7 積極防范道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇對(duì)投保人進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司提供管理費(fèi)用補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)等方法，擴(kuò)大農(nóng)戶參與率，來降低道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　在賠償方面實(shí)行比例賠償，激勵(lì)投保者在投保后繼續(xù)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，而不是完全依賴保險(xiǎn)公司。針對(duì)逆選擇，將干旱、洪澇、冰雹、臺(tái)風(fēng)等保險(xiǎn)與其他一些福利性農(nóng)業(yè)計(jì)劃(價(jià)格支持與生產(chǎn)調(diào)節(jié)計(jì)劃、農(nóng)民家庭緊急貸款計(jì)劃、互助儲(chǔ)備計(jì)劃)聯(lián)系起來進(jìn)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。

　　3．8 建立財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制在全國建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金，專款專用，基金來源多渠道，如財(cái)政預(yù)算，農(nóng)業(yè)部，氣象部等與農(nóng)業(yè)相關(guān)部門的撥款，從事農(nóng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的繳費(fèi)，社會(huì)捐助、農(nóng)民捐款等。發(fā)生巨災(zāi)的年份，中央財(cái)政應(yīng)發(fā)揮賠償?shù)亩档鬃饔�，減輕保險(xiǎn)公司的壓力。