隨著中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的迅速發(fā)展．大量農(nóng)民流向城市，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求日益膨脹，供給卻日趨緊張。與此同時，農(nóng)村的建設(shè)用地普遍存在空置和浪費現(xiàn)象，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地供需矛盾與不協(xié)調(diào)日漸突顯．于是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤成了解決這一矛盾的金鑰匙。這把鑰匙是不是很靈光，值得深入的探討。

　　一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤動因分析

　　(一)增減掛鉤政策實施背景城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(以下簡稱增減掛鉤)是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地(如宅基地等)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地進行等面積置換，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施．在保證耕地面積不減少的條件下，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地。其目的在于合理布局城鄉(xiāng)用地，提高建設(shè)用地利用效率，解決城鎮(zhèn)化過程中現(xiàn)實用地壓力，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

　　《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》提出，從2010年至2020年，全國通過土地整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地不低于1710萬畝和5500萬畝．其中通過土地整理補充耕地945萬畝和2730萬畝。分別占補充耕地目標(biāo)總量的55．26％和49．64％①。確保l8億畝耕地紅線不被突破，同時又能解決日益捉襟見肘的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，成為擺在各級政府面前的一道難題，而解決這一矛盾的有效途徑須是大力推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約、集約化利用。

　　2004年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。2005年10月，國土資源部《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見>的通知》發(fā)布。同年，四川、山東、江蘇、湖北、天津等5省(市)作為首批增減掛鉤試點省份獲準(zhǔn)開展試點工作。2008年，國土資源部頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，至此，各地積極編制掛鉤試點省級總體方案和具體項目區(qū)實施規(guī)劃，全國20多個省市轟轟烈烈地進入到了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大躍進、農(nóng)民紛紛被上樓的時代。

　　(二)增減掛鉤政策實施動因與期望1．推進城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地缺口。隨著城市化進程的加快，城鎮(zhèn)人口不斷增加。城市居住用地和公共用地需求不斷擴張。根據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的2012年《社會藍皮書》，截止2011年，中國城市人1：3在歷史上第一次超過鄉(xiāng)村人口，城市化水平超過50％②。在保證18億畝耕地紅線不突破的前提下，通過增減掛鉤節(jié)約出來的土地，可以為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展提供必要的用地保障，這是“增減掛鉤”政策實施的最大動力。

　　2．加強社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。增減掛鉤試點著眼于“三農(nóng)”

　　問題的本質(zhì)，致力于改善農(nóng)村面貌、轉(zhuǎn)變農(nóng)村生產(chǎn)生活方式、構(gòu)建和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系，為城鄉(xiāng)自然和社會資源的合理配置搭建了一個良好的平臺③。從各地的實踐來看，增減掛鉤在一定程度上有助于推進農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)。它不僅可以拉動農(nóng)村的投資和消費需求，筆耕文化推薦期刊，改善農(nóng)村生活環(huán)境，而且還能夠提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，推動城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化，為新農(nóng)村建設(shè)奠定重要基礎(chǔ)。 “土地增減掛鉤”政策，為地方政府、基層政府和農(nóng)民(集體)擺脫“兩依靠”創(chuàng)造了條件，是激活農(nóng)村內(nèi)在的巨大潛力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的大手筆，是有史以來促進和扶持農(nóng)村發(fā)展的最好政策④。

　　3．實現(xiàn)土地資源統(tǒng)籌規(guī)劃，充分挖掘農(nóng)村宅基地潛力。根據(jù)中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》分析表明，全國空心村綜合整治增地潛力可達約1．14億畝。在改革開放3O多年來，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下高速城鎮(zhèn)化對農(nóng)村的影響表現(xiàn)為“三化一衰”，即人口快速城鎮(zhèn)化、土地高速非農(nóng)化、農(nóng)村嚴(yán)重空心化和農(nóng)村發(fā)展能力衰退。除此之外， “一戶多宅”、“建新不拆舊”等問題同樣嚴(yán)峻。根據(jù)廣東省統(tǒng)計局發(fā)布的(2011年廣東省社會建設(shè)綜合評價報告》，201 1年中國城市人均居住面積為32．7平方米，農(nóng)村人均居住面積為36．2平方米。在城鎮(zhèn)化不斷推進的背景下．農(nóng)村人均居住面積高出城市人均居住面積3．5平方米，尤其是浙江省，前者高出后者近兩倍。因此，通過增減掛鉤，加強農(nóng)村土地節(jié)約集約化管理，可以提高每一寸土地的利用效率。

　　二、增減掛鉤政策背景下農(nóng)民被上樓問題分析

　　(一)增減掛鉤政策的實施引發(fā)一場新的“圈地運動”

　　一些地區(qū)借助增減掛鉤政策違法占用土地，擅自擴大增減掛鉤試點范圍，違背農(nóng)民意愿，強拆民居，強行土地置換。宅基地轉(zhuǎn)化后的增值收益，被權(quán)力和資本“合謀”拿走，形成了新一輪的“圈地運動”。早在2010年，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文就指出，和平時期大規(guī)模村莊撤并運動“古今中外，史無前例”⑤。這場運動所表現(xiàn)出來的“農(nóng)民上樓，政府下海”，不僅違背了市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，同時也強化了政府的尋租行為和土地置換的搭車行為。

　　(二)農(nóng)民的利益受到侵犯，權(quán)益得不到保障增減掛鉤政策實施的目的在于配合社會主義新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，提高土地利用效率。但從各地的實踐來看，都不同程度地違背了政策的初衷：

　　名為推進新農(nóng)村建設(shè)，實為對農(nóng)民的再次掠奪，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。其表現(xiàn)為：第一，違背農(nóng)民意愿強行拆遷，采取各種手段強制農(nóng)民上樓。第二，盡管各地征地補償標(biāo)準(zhǔn)不同。但征地補償過低是普遍存在的現(xiàn)象．有些地方甚至只對農(nóng)民宅基地上的建筑物進行“適當(dāng)”補償，幾乎是無償?shù)貙⒄�基地拿走。改革開放以來，低價征用制度從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移的利益大約在15萬億人民幣左右。而賣地補償給農(nóng)民的不到其中的5％⑥。這不但違背了中央政府一再強調(diào)的讓農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得收益的基本宗旨，同時還在不同程度上導(dǎo)致了農(nóng)民因上樓返貧的現(xiàn)象。

　　(三)增加農(nóng)民生活成本，不利于農(nóng)民經(jīng)濟狀況的改善中國改革開放之后，尤其是近幾年，城市化進程得到了快速的推進，但中國社會的二元結(jié)構(gòu)并未從根本上得到改變，農(nóng)業(yè)還很落后，農(nóng)民還不富裕。盡管目前有數(shù)以億計的“農(nóng)民工”涌進城市，但他們還沒有成為真正的城里人，無法擺脫對土地的依賴，因為他們的根基仍然在農(nóng)村�，F(xiàn)有的村落居住方式看起來分散、土地利用效率不高，但農(nóng)民在資源緊缺的情況下卻能維持基本的生活。一旦“農(nóng)民上樓”．傳統(tǒng)的庭院經(jīng)濟不復(fù)存在，取而代之的是水煤電暖吃喝拉撒樣樣都需要花錢．這無形中大大提高了農(nóng)民的消費支出，增加了他們的生活成本。

　　(四)導(dǎo)致社會不安定因素增加，不利于和諧社會的構(gòu)建改革開放30多年來，中國的經(jīng)濟得到了前所未有的發(fā)展，但與此同時，也沉積了相當(dāng)復(fù)雜的社會矛盾，農(nóng)村也不例外�，F(xiàn)有的鄉(xiāng)村秩序有著幾千年的傳統(tǒng)．歷史早已證明這是適合于中國這個農(nóng)耕大國的基本國情。因增減掛鉤實施而導(dǎo)致的社會問題日顯突出，矛盾也日益尖銳。因不切實際的社區(qū)建設(shè)和農(nóng)民上樓，導(dǎo)致這些問題和矛盾變得更加集中和復(fù)雜。如江蘇省邳州市壩頭村因強制農(nóng)民上樓．十多人被打傷住院；山東因拆遷毆打農(nóng)民的暴力事件⑦等僅僅是由此造成的社會矛盾的冰山一角。鄉(xiāng)村的穩(wěn)定是中國社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，農(nóng)民被上樓運動無疑在動搖著這塊基石。

　　(五)鄉(xiāng)村文化遭到破壞，中華五千年文明的根基遭受動搖2013年1月，公共經(jīng)濟研究會中國鄉(xiāng)村文明研究中心主任張孝德教授在國家行政學(xué)院舉辦的首屆中國鄉(xiāng)村文明發(fā)展論壇上呼吁： “綿延五千年之久的中國鄉(xiāng)村文明。已處在何去何從的歷史十字路。2012年中國城市人13首次超過農(nóng)村人1：3。城市化率達到了51．3％。這標(biāo)志著當(dāng)代中國從農(nóng)耕經(jīng)濟主導(dǎo)的鄉(xiāng)村社會向工業(yè)經(jīng)濟主導(dǎo)的城市社會的轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了歷史性拐點。對于這個歷史性拐點．一方面，對中國百  年之久追趕西方現(xiàn)代化的期盼給予了極大鼓舞，因為我們離這個目標(biāo)越來越近。另一方面，當(dāng)我們展望未來城市化的圖景，面對快速消亡的鄉(xiāng)村文明，卻感到陣痛和擔(dān)憂”。強迫農(nóng)民集中居住，已經(jīng)延續(xù)幾千年的居住形態(tài)將毀于一旦，寄存于其中的文明也必然化為廢墟。如此現(xiàn)代化，其實是野蠻化 誠然，在中國鄉(xiāng)村快速消亡的背后，是中國五千年文明傳承載體的消失，是中國五千年文明之根的動搖。

　　三、政府采取的糾偏措施及效果增減掛鉤政策的目的是好的．但是很多地方的實際操作卻不同程度地偏離了它原定的方向。一方面，政策本身存在一些漏洞；另一方面，好經(jīng)歪念也是因素之一。不管源于什么原因。增減掛鉤政策的實施在客觀上引發(fā)了一場破壞農(nóng)村生態(tài)的運動，包括自然、文化和經(jīng)濟方面。于是，中央政府及土地主管部門近年來采取了一系糾偏措施以應(yīng)對這種現(xiàn)象。

　　2010年3月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》。該通知指出，本著提高村莊建設(shè)用地利用效率、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件和維護農(nóng)民合法權(quán)益的原則．有條件的地方應(yīng)積極穩(wěn)妥地開展“空心村”的治理和舊村改造，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施。對村莊內(nèi)現(xiàn)有各類建設(shè)用地進行調(diào)整置換時，應(yīng)對土地、房屋價格進行評估，在留足村民必需的居住用地(宅基地)前提下，其他土地可依法用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，但不得用于商品住宅的開發(fā)。

　　2010年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，要求堅決制止擅自開展建設(shè)用地置換、復(fù)墾土地周轉(zhuǎn)等“搭車行為”，嚴(yán)禁盲目大拆大建及強迫農(nóng)民住高樓現(xiàn)象發(fā)生。在增減掛鉤實施過程中，要保持農(nóng)村的特色和風(fēng)貌，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統(tǒng)建筑，要尊重農(nóng)民意愿并考慮農(nóng)民實際承受能力，防止不顧條件盲目推進。對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開展增減掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員的責(zé)任。

　　2011年3月，國土資源部聯(lián)合中央農(nóng)辦、住建部等多部委和機構(gòu)，開展“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治清理檢查工作”，重點清查侵犯農(nóng)民土地權(quán)益、強制農(nóng)民“上樓”問題⑨。2011年8月至10月．全國人大常委會農(nóng)村土地承包執(zhí)法檢查組分成6個檢查小組，分赴河北、吉林、安徽、山東、湖南、甘肅等地開展檢查。檢查發(fā)現(xiàn)違法批地用地、亂占濫用耕地的現(xiàn)象比較突出，失地農(nóng)民的補償和安置得不到落實的問題也相當(dāng)嚴(yán)重。

　　2011年12月，國土資源部在全國增減掛鉤試點普查的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的通知》。通知明確指出，使用增減掛鉤指標(biāo)的土地出讓凈收益要及時全部返還給農(nóng)村．用于改善農(nóng)民生活條件和支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)。農(nóng)民新居和新村基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)所需資金應(yīng)由增減掛鉤指標(biāo)調(diào)劑使用的收益進行平衡，不得額外增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　政府期望通過這一系列措施糾正政策實施過程中出現(xiàn)的各種問題，但從實際來看收效甚微。筆者以“農(nóng)民被上樓”為關(guān)鍵詞，通過百度搜索到的相關(guān)新聞2009年只有19篇，2010年上升到803篇，2011年達到1190篇，2012年為487篇，但以同樣關(guān)鍵詞搜索到的相關(guān)信息2009年有1450000條，2010年有1500000條，201 1年有1540000條，2012年達到1640000條。盡管從新聞的角度來看，對其關(guān)注度在201 1年達到頂峰后2012年有所下降，但是對這一問題的討論從2009年到2012年在逐年增加，這在一定程度上說明在平靜的表象下卻是暗流涌動，農(nóng)民被上樓有愈演愈烈之勢。根據(jù)中國社科院發(fā)布的((201 1年中國城市發(fā)展報告》，中國失地農(nóng)民的總數(shù)量已經(jīng)達到4000～5000萬人左右，而且在以每年約300萬人的速度遞增。

　　增減掛鉤試點的開展使部分地方政府看到突破城鎮(zhèn)建設(shè)用地瓶頸的希望．盡管中央政府再三強調(diào)禁止強迫農(nóng)民上樓，但全國一轟而上、爭做試點、擅自試點或隨意擴大試點的局面仍在蔓延。

　　四、結(jié)論一度被認(rèn)為能夠推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用、促進新農(nóng)村建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)差距的增減掛鉤政策，正在演繹為地方政府絕路逢生、追求政績工程的大好機會，成為公共權(quán)力與城市資本相互勾結(jié)、以損害農(nóng)民切身利益為代價換取“坐地生財”

　　的有效工具。上樓容易下樓難，農(nóng)民上樓是不可逆轉(zhuǎn)的，一旦農(nóng)民無法在樓上生存下去時，后果將不堪設(shè)想。溫家寶總理曾說。 “在土地問題上。我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。”從人類歷史角度而言，農(nóng)民上樓應(yīng)該是社會發(fā)展的自然結(jié)果，它與經(jīng)濟條件、社會保障、思想文化以及價值觀念等密切相關(guān)。農(nóng)民能不能上樓的關(guān)鍵應(yīng)在于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和地方產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)是否能夠為農(nóng)民上樓之后的生活提供有力的支撐，無土地、無工作、無社保的“三無”農(nóng)民上樓是可取的⑩。如果在條件不具備的情況下強制農(nóng)民上樓，不但有違社會發(fā)展的基本律和社會主義市場經(jīng)濟的運行機制，還有可能因集中化居住而導(dǎo)致社會矛盾更加復(fù)雜和突顯，不利于社會的和諧與穩(wěn)定�；�于以上分析，筆者認(rèn)為政府應(yīng)該立即停城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的審批工作。同時對已經(jīng)批準(zhǔn)的試點進行嚴(yán)格監(jiān)控，擅自試點或隨意擴大試點的做法予以堅決糾正。并妥善解決試點工作中所反映出的各類問題，造福億萬農(nóng)民。