河北省沿海地區(qū)地處中國經(jīng)濟新一輪發(fā)展的重要增長極——環(huán)渤海經(jīng)濟圈的中心區(qū)域，是國家沿海發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。加強我省在海洋環(huán)境保護方面的立法、司法、執(zhí)法與法律監(jiān)督工作，實現(xiàn)該領(lǐng)域工作的法治化與制度化，是維持經(jīng)濟快速發(fā)展、維護和諧海洋環(huán)境的根本途徑。
　　一、河北作為海洋大省的重要地位
　　黨的十八大報告首次提出了建設(shè)“海洋強國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，將保護海洋生態(tài)環(huán)境、提高海洋資源開發(fā)能力、發(fā)展海洋經(jīng)濟提高到國家發(fā)展的重要地位上。黨的十八屆三中全會提出“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革”，既沖破思想觀念的障礙，又突破利益固化的藩籬。
　　河北省海域位于渤海西部，省屬管轄海域面積7000多平方公里，沿海行政區(qū)包括秦、唐、滄3市4區(qū)7縣（市）2個管理區(qū)，人口400多萬。河北省沿海及海域資源稟賦優(yōu)良、自然環(huán)境條件優(yōu)越，油氣構(gòu)造豐富、開發(fā)程度高，氣候適宜、水體清潔，地貌類型多樣、基礎(chǔ)生產(chǎn)力較高，有利于海洋資源的保護和開發(fā)利用。綜合來看，秦皇島擁有的優(yōu)良濱海資源對發(fā)展河北經(jīng)濟意義重大，滄州臨海地區(qū)的建設(shè)是河北省沿海隆起帶新的重要支點，曹妃甸工業(yè)區(qū)的開發(fā)建設(shè)成為環(huán)渤海地區(qū)新的增長極，這些均對促進(jìn)河北省經(jīng)濟發(fā)展舉足輕重。為了更好的開發(fā)河北省海岸帶資源、促進(jìn)海洋經(jīng)濟與海域環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建海洋經(jīng)濟發(fā)展中我省海域環(huán)境保護的法律體系，亟需投入必要而充足的科研力量來加強這一領(lǐng)域的研究。
　　二、河北省海域環(huán)境法律保護中存在的問題
　　（一）法律制度不夠完善
　　自20世紀(jì)80年代以來，我國先后加入了《聯(lián)合國海洋法公約》等近20個有關(guān)海洋污染防治和海洋生態(tài)保護方面的國際公約，在國內(nèi)也相應(yīng)出臺了多部海洋環(huán)境保護的行政法律法規(guī)，如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海環(huán)法》）、《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》等。河北省人民政府制定了《河北省海洋環(huán)境保護管理規(guī)定》，于2013年2月1日起施本文由收集整理行，但該規(guī)定作為省政府的規(guī)章，其法律效力層級比較低，并且沒有相關(guān)的實施細(xì)則及地方法規(guī)出臺。一些重要的海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)仍是空白，價值界定的內(nèi)容過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致海洋環(huán)境保護工作不能做到有法可依、法律清晰。河北省在海洋環(huán)境保護方面，法律體系和法律制度尚不夠完善。
　�。ǘ�）行政執(zhí)法效果不理想
　　近年來，河北省經(jīng)常開展海洋環(huán)境行政執(zhí)法檢查活動，加強了海洋環(huán)境行政執(zhí)法工作，并取得了一定的成效。但從渤海海域環(huán)境污染的執(zhí)法現(xiàn)狀看，有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、以言代法、以權(quán)代法、以罰代刑以及只重經(jīng)濟效益、忽視環(huán)境效益和地方保護主義等現(xiàn)象十分嚴(yán)重。根據(jù)調(diào)研情況總結(jié)，主要有以下幾方面問題：
　　1.交叉管理導(dǎo)致各部門之間協(xié)調(diào)不力。管理權(quán)的交叉導(dǎo)致執(zhí)行不力問題是我國海域環(huán)境保護普遍存在的問題。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第5條規(guī)定，依法設(shè)立了以國家環(huán)境保護總局為統(tǒng)管，以海洋漁業(yè)局、海事局、漁政漁港監(jiān)督管理局、軍隊環(huán)保部門為分管的5個海洋環(huán)境監(jiān)管部門，即所謂“五龍鬧海”。實際上，主管部門與分管部門法律地位平等，國家環(huán)�？偩种痪哂�“牽頭”和“協(xié)調(diào)”的權(quán)力，并不具有實質(zhì)意義上的主管權(quán)威，以上5個部門各自獨立，職能交叉，多頭執(zhí)法，權(quán)利分散，容易造成一事多管或相互推諉的現(xiàn)象，一定程度上干擾了對海洋環(huán)境的有效保護。
　　2.業(yè)務(wù)能力不足導(dǎo)致執(zhí)法不力。環(huán)境行政執(zhí)法是一項專業(yè)性要求較高的職業(yè)，它不僅要求執(zhí)法人員準(zhǔn)確掌握環(huán)境保護方面的政策和法律，同樣要求執(zhí)法人員具有環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境科研、環(huán)境信息和環(huán)境宣傳等環(huán)境保護方面的專業(yè)知識。我省環(huán)保機構(gòu)（特別是基層環(huán)保機構(gòu)）對執(zhí)法人員在法律知識和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)上沒有給予足夠的重視，經(jīng)驗和習(xí)慣仍然是主要執(zhí)法依據(jù)，工作中的疏漏或偏差在所難免。
　　3.海洋環(huán)境監(jiān)測設(shè)備落后導(dǎo)致監(jiān)督不力。在海洋環(huán)境執(zhí)法中，界定環(huán)境污染損害程度必須以環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)。由于許多地方海洋環(huán)境保護投資少、環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和儀器不足、現(xiàn)代化設(shè)施短缺，在遇到突發(fā)性污染事故、污染糾紛和嚴(yán)重違法事件時無法正常取證，證據(jù)的不足與缺失導(dǎo)致訴訟上的被動。
　　4.地方保護主義限制了環(huán)境執(zhí)法的威力。在環(huán)境管理權(quán)的分配上，我國確立了地方政府在整個環(huán)境管理體系中的強勢地位。地方政府對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，這一規(guī)定使得各地方可以制定自己的環(huán)境法律法規(guī)以及環(huán)境保護規(guī)劃，可以選擇自己轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境保護目標(biāo)，但這些目標(biāo)對地方政府的行為缺乏實質(zhì)性的約束力。地方分而治之造成了以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟效益以及跨界污染得不到切實控制的局面。加之地方環(huán)保行政機構(gòu)隸屬于地方政府，使地方環(huán)保機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法的獨立性大打折扣，行政執(zhí)法機關(guān)在環(huán)境污染事故的處理過程中，時常受政府地方政府干預(yù)而放縱肇事者，“以罰代打”、“只罰不治”造成惡性循環(huán)。
　　5.刑事司法對環(huán)境犯罪打擊不力。首先，環(huán)境污染犯罪案件收集證據(jù)難。通常海洋污染事件的發(fā)生具有很強的時間性、流動性，一旦污染發(fā)生，則會在海上形成二次污染源。來自船舶本身的污染物質(zhì)不斷釋放，及污染物與海水結(jié)合的擴散，加之海域的遼闊與監(jiān)視手段的限制，要在第一時間取得海洋污染證據(jù)并控制污染變得極其困難，加之存在不同污染物種，第一現(xiàn)場和第一手證據(jù)在以往是幾乎沒有的。其次，刑事司法部門介入案件難。與一般的刑事案件不同，環(huán)境犯罪案件的來源取決于行政執(zhí)法機關(guān)的移送，刑事司法部門無權(quán)第一時間介入環(huán)境犯罪案件的偵查，案件來源必須通過行政執(zhí)法部門的移送，每年都會有相當(dāng)一部分環(huán)境案件已經(jīng)觸犯刑法，但并沒有依法追究刑事責(zé)任。據(jù)統(tǒng)計，自1997年刑法規(guī)定了重大環(huán)境污染事故罪到2005年，筆耕文化傳播，我國每年發(fā)生環(huán)境污染事故1500～2200起，每年發(fā)生的環(huán)境違法案件也在2萬件左右，但是，8年時間內(nèi)全國的環(huán)境犯罪案件只有3起。這一數(shù)據(jù)不能不令人對環(huán)境案件的移交機制產(chǎn)生疑問。再次，海洋環(huán)境污染犯罪案件審理難。環(huán)境法律法規(guī)的數(shù)量激增及規(guī)范沖突，加大了司法人員消化理解法律法規(guī)的難度，在實踐中往往感到無所適從。1993年—2005年，全國人大和國務(wù)院共頒布了8部環(huán)境

　　三、完善我省海洋環(huán)境法律保護的對策
　�。ㄒ唬┩晟坪Ｑ蟓h(huán)境保護的法律體系
　　盡快創(chuàng)制科學(xué)、合理、體系完整且適合河北省省情的海洋環(huán)境保護的法律體系，更新已滯后于社會生活、不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的海洋環(huán)境管理與保護工作的規(guī)章制度。同時，理順相關(guān)各立法部門之間的關(guān)系，盡快研究并制訂諸如《河北省海洋環(huán)境保護實施細(xì)則》之類規(guī)章制度，各個部門及地方也應(yīng)針對自己的工作范圍或地方特色制訂相應(yīng)的補充規(guī)定，增加可操作性條款，使環(huán)境執(zhí)法更具剛性。
　　（二）完善海洋環(huán)境行政執(zhí)法制度
　　完善海洋環(huán)境執(zhí)法管理體制提高執(zhí)法能力。針對我國現(xiàn)行海洋環(huán)境監(jiān)管體制的不足，可借鑒美國的半集中的管理模式。美國環(huán)保局（EPA）在環(huán)境科學(xué)研究、環(huán)境教育和環(huán)境評估方面處于領(lǐng)導(dǎo)地位，負(fù)責(zé)制定健全環(huán)境的規(guī)章制度，確立環(huán)保項目，有效地執(zhí)行計劃和政策。1988年國會通過法律授予環(huán)保局以全面、永久的法律調(diào)查執(zhí)行權(quán)。近年來，聯(lián)邦環(huán)保局在地區(qū)辦公室已經(jīng)設(shè)立刑事調(diào)查部。我國是發(fā)展中的海洋大國，現(xiàn)階段還處于轉(zhuǎn)型時期，管理模式完全從分散轉(zhuǎn)變?yōu)榧�中統(tǒng)一是不客觀的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國的實際情況，分階段地逐步擴大國家環(huán)�？偩值慕y(tǒng)管權(quán)力，從而避免各部門職責(zé)交叉，或者相互推諉或者相互爭搶的局面。有鑒于此，我們應(yīng)借鑒美國的經(jīng)驗，建立垂直的環(huán)保機構(gòu)，使下級環(huán)境保護部門只對垂直領(lǐng)導(dǎo)自己的上級環(huán)境保護部門負(fù)責(zé)，從而擺脫地方政府對本地區(qū)環(huán)境管理工作的干預(yù)，將能有效的遏制地方保護主義帶來的弊病。
　�。ㄈ�）加強和完善海洋環(huán)境的司法保護作用
　　統(tǒng)一環(huán)境犯罪的司法標(biāo)準(zhǔn) 我國刑法典中涉及海洋環(huán)境保護的罪名除了重大環(huán)境污染事故罪以外，還有第408條規(guī)定的“環(huán)境監(jiān)管失職罪”，該罪的起刑點和立案標(biāo)準(zhǔn)在兩個相繼出臺的司法解釋中卻存在較大的沖突，一個以30萬元為起刑點，另一個以15萬元為立案標(biāo)準(zhǔn)，給司法工作人員帶來刑事司法操作上的困惑，應(yīng)當(dāng)盡快給予調(diào)整。
　　1.在海洋行政執(zhí)法機關(guān)設(shè)置專門的刑事調(diào)查部。在環(huán)保發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立專門的機構(gòu)來具體負(fù)責(zé)環(huán)境違法案件和環(huán)境犯罪的偵查、起訴活動。如1996年莫斯科市政府與俄羅斯內(nèi)務(wù)部商定后建立了“莫斯科預(yù)防生態(tài)違法警察管理局”，簡稱生態(tài)警察。該生態(tài)警察權(quán)限很寬，負(fù)責(zé)很多環(huán)境違法的查處工作，能夠?qū)δ承┎挥韬献鞯牟块T進(jìn)行強行檢查，同時負(fù)責(zé)偵查、取證和提起刑事訴訟等工作。這一部門的設(shè)置集行政執(zhí)法與刑事司法于一體，清除了案件司法移交障礙。我們可以參照國外成功的做法，嘗試在海洋行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部設(shè)立刑事偵查機構(gòu)，所有環(huán)境案件都必須呈報到該部門進(jìn)行審查，構(gòu)成犯罪的，由該部門將與案件有關(guān)和卷宗材料和證據(jù)移送到對口的公安機關(guān)或檢察機關(guān)。
　　2.在法院設(shè)置專門的環(huán)保法庭。同設(shè)立刑事審判庭、民事審判庭一樣，為便于司法操作，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境犯罪案件案發(fā)率較高地區(qū)的法院設(shè)置專門的環(huán)保法庭，并加強環(huán)境犯罪審判人員的專業(yè)知識培訓(xùn)，形成專門的環(huán)境犯罪審判隊伍。例如，為了保證環(huán)保法律的執(zhí)行，在瑞典、南非、科威特等國都設(shè)立了專門負(fù)責(zé)環(huán)境犯罪審判活動的環(huán)境法庭來解決由于環(huán)境犯罪行為特殊性引起的司法審判困難。再如，2003年3月6日，南非第一家環(huán)保法庭在西開普敦省赫曼努斯市正式成立，目的是加強打擊偷捕當(dāng)?shù)氐孽U魚等水產(chǎn)資源的違法活動，確保沿海水產(chǎn)資源的可持續(xù)利用。這些經(jīng)驗都值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

本文編號：3908