國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的法律規(guī)制:以中國(guó)鐵路總公司為例
20世紀(jì)90年代末期以來(lái),國(guó)家開(kāi)始對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模改革,在“抓大放小”政策下把大的國(guó)有企業(yè)改制為在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)營(yíng)公司。在這次改革中,盡管改革后的國(guó)企憑借制度優(yōu)勢(shì)獲得了高額的公有經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)并成功地促進(jìn)了宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但是這并不能成為回避改革過(guò)程中所出現(xiàn)的“掌勺人私分大鍋飯[1] ”和“國(guó)有資產(chǎn)流失[2]”問(wèn)題的合法性及合理性質(zhì)疑的理由。此外,改革后的國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)受到何種性質(zhì)的法律規(guī)制,而不至于導(dǎo)致其憑借壟斷性地位而破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和損害公共利益?可以說(shuō),關(guān)于國(guó)有企業(yè)的出現(xiàn)及其經(jīng)濟(jì)行為的法律規(guī)制問(wèn)題,隨著“中國(guó)鐵路總公司”這一巨型國(guó)有企業(yè)的興起而再次顯示出了亟需研究的意義。本文擬以中國(guó)鐵路總公司為例,試圖對(duì)上述問(wèn)題作探索性的討論。
一、中國(guó)鐵路總公司的企業(yè)性質(zhì)
根據(jù)十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審本文由收集整理議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,國(guó)務(wù)院不再保留鐵道部,實(shí)行鐵路政企分開(kāi),將原鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部;組建國(guó)家鐵路局,由交通運(yùn)輸部管理,承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé),負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等;組建中國(guó)鐵路總公司,承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé),負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮,經(jīng)營(yíng)鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù),承擔(dān)專運(yùn)、特運(yùn)任務(wù),負(fù)責(zé)鐵路建設(shè),承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。
自1949年中央軍委鐵道部改組為中央人民政府鐵道部之后,鐵道部雖歷經(jīng)部門(mén)分合、機(jī)構(gòu)裁撤、減員增效等多次改革,但作為整體始終保持著政企合一、政監(jiān)合一、政資合一的體制。此外,在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),鐵道部還擁有公檢法系統(tǒng)(后來(lái)檢察院和法院移交給地方,但現(xiàn)在仍供養(yǎng)著龐大的鐵路公安系統(tǒng)),形成了一個(gè)龐大的封閉運(yùn)行體系。因此,作為“獨(dú)立王國(guó)”的鐵道部也就被外界稱為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)堡壘。雖然從第一個(gè)五年計(jì)劃到十二五計(jì)劃,從蒸氣列車到高鐵,鐵道部為中國(guó)鐵路建設(shè)的跨越式發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn),但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,鐵道部的高度封閉與運(yùn)行機(jī)制落后所導(dǎo)致的服務(wù)質(zhì)量差、安全事故頻發(fā)以及嚴(yán)重腐敗問(wèn)題卻是不斷積累了社會(huì)民眾的不滿情緒。因此,從“大交通”建設(shè)的總體布局、鐵道建設(shè)及其管理的效率以及回應(yīng)民眾不滿訴求的政治意義的角度考慮,實(shí)行政企分開(kāi),拆分鐵道部的改革舉措則是必然。但是改革并不是一勞永逸的,其中一個(gè)至為重要的問(wèn)題就是,換下“政府機(jī)構(gòu)”的舊衣服而穿上“企業(yè)”新衣裳的中國(guó)鐵路總公司的性質(zhì)該如何定義?政府應(yīng)該如何處理與作為企業(yè)的中國(guó)鐵路總公司的關(guān)系?
根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)鐵路總公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》(國(guó)函﹝2013﹞47號(hào)),中國(guó)鐵路總公司依據(jù)1988年4月13日第七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》(下稱《工業(yè)企業(yè)法》)設(shè)立,是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由中央管理的國(guó)有獨(dú)資企業(yè),由財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé),交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局依法對(duì)公司進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管,注冊(cè)資金為10360億元人民幣。
依據(jù)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則(《工業(yè)企業(yè)法》第二條第二款規(guī)定“企業(yè)的財(cái)產(chǎn)屬于全民所有,國(guó)家依照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理”),鐵路總公司雖然取得法人資格(《工業(yè)企業(yè)法》第二條第三款規(guī)定“企業(yè)依法取得法人資格,以國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任”),但其并不是真正意義上的公司法人。法人人格誕生的基礎(chǔ)是其團(tuán)體人格脫離其構(gòu)成人員之人格而獨(dú)立,成為權(quán)利義務(wù)主體,其構(gòu)成要件在于要有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)和獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。由此觀鐵路總公司:首先,不具有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán),不僅由國(guó)家授權(quán)投資和國(guó)家控股,企業(yè)的財(cái)務(wù)關(guān)系也在財(cái)政部單列;其次,不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任,雖然“鐵路總公司承繼原以鐵道部名義簽訂的債權(quán)債務(wù)等經(jīng)濟(jì)合同、民事合同、協(xié)議等權(quán)利和義務(wù)”,但根據(jù)《工業(yè)企業(yè)法》規(guī)定的全民所有制企業(yè)“以國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任”,則企業(yè)破產(chǎn)時(shí),破的只是國(guó)家的產(chǎn),這也與《破產(chǎn)法》的基本原理相對(duì)立;再者,不能獨(dú)立表示自己的意思,雖然公司實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制,總經(jīng)理為公司法定代表人,但國(guó)務(wù)院的《批復(fù)》明確規(guī)定鐵路總公司的領(lǐng)導(dǎo)班子由中央管理。
可見(jiàn),作為全民所有制的國(guó)有企業(yè)鐵路總公司因其不具備完全公司法人資格,其經(jīng)濟(jì)行為則很大程度上應(yīng)不在經(jīng)濟(jì)私法的規(guī)范范圍之內(nèi)。從性質(zhì)上論,中國(guó)鐵路總公司并不是一個(gè)市場(chǎng)意義上的商事企業(yè),而是一個(gè)“類政府組織”。
二、中國(guó)鐵路總公司的政府職能
之所以說(shuō)鐵路總公司在性質(zhì)上是一個(gè)“類政府組織”,并不僅僅是因?yàn)槠涑鲑Y人的國(guó)家所有權(quán)性質(zhì),而且是因?yàn)樗休d了源自原鐵道部的一部分政府職能。伴隨著原鐵道部在政府機(jī)構(gòu)層面上的分開(kāi),其原來(lái)承載的政府職能也得以分開(kāi),劃歸鐵路總公司的是國(guó)家鐵路客貨運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)管理的企業(yè)職能,而余下給政府的則是鐵路發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、安全與質(zhì)量監(jiān)管等職能。
對(duì)于鐵路總公司履行鐵路發(fā)展職能的經(jīng)濟(jì)行為,同樣應(yīng)納入行政法乃至憲法的規(guī)制范疇。發(fā)展型政府通過(guò)國(guó)家力量的干預(yù)來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展,但這種干預(yù)本身蘊(yùn)含了政治目標(biāo)優(yōu)先的觀念,這起源于工業(yè)后進(jìn)國(guó)家由國(guó)際霸權(quán)環(huán)境造成的民族主義,而且政治目標(biāo)很大程度上來(lái)源于對(duì)外部參照性經(jīng)濟(jì)體制改革的對(duì)比。自從2004年1月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)歷史上國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的第一個(gè)行業(yè)規(guī)劃《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》,以大氣魄繪就了超過(guò)1.2萬(wàn)公里“四縱四橫”快速客運(yùn)專線網(wǎng)以來(lái),中國(guó)高鐵建設(shè)的躍進(jìn)時(shí)代即是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家高速鐵路發(fā)展的參照系下通過(guò)政治力量開(kāi)啟和推動(dòng)的。政治目標(biāo)的優(yōu)先性事實(shí)上是行使一種超越于法律規(guī)范并以政治力量為支撐的“壟斷權(quán)”,這種政治性的“壟斷權(quán)”使得中國(guó)高鐵的發(fā)展超越了成本-收益分析的經(jīng)濟(jì)性限制以及安全與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的限制,從而必然蘊(yùn)含了官僚腐敗、公共債務(wù)與公共安全的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上,這樣的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)在2011年的“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故、鐵道部原部長(zhǎng)劉志軍涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)被審判以及原鐵道部擔(dān)負(fù)巨額債務(wù)等問(wèn)題中暴露無(wú)遺。因此,承擔(dān)發(fā)展職能的鐵路總公司不僅需要接受中央政府及相應(yīng)的行政法律法規(guī)的監(jiān)督與問(wèn)責(zé),同時(shí)也應(yīng)該在憲法的框架下,接受全國(guó)人大的監(jiān)督與問(wèn)責(zé),從而保證鐵路總公司這一“巨無(wú)霸”國(guó)有企業(yè)在政治上的民主性質(zhì),防止其蛻變?yōu)榍趾怖娴恼卫婕瘓F(tuán)。
對(duì)于鐵路總公司履行經(jīng)濟(jì)營(yíng)利職能的經(jīng)濟(jì)行為,則不可回避《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等經(jīng)濟(jì)公法的法律規(guī)制。以經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)為經(jīng)營(yíng)目的的經(jīng)濟(jì)行為,必須要參與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),防止因壟斷而造成的整體社會(huì)福利的損失。因此,鐵路總公司的營(yíng)利性業(yè)務(wù)應(yīng)該推進(jìn)市場(chǎng)化改革,參與航空、航運(yùn)及其它交通方式的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),接受和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)公法的法律規(guī)制,防止其套用并濫用公益性業(yè)務(wù)所獲得的行政壟斷權(quán)而繼鐵道部之后仍然維持行業(yè)的市場(chǎng)壟斷格局。此外,鐵路總公司雖為國(guó)有獨(dú)資的全民所有制企業(yè),但它承繼了原以鐵道部名義簽訂的債權(quán)債務(wù)等經(jīng)濟(jì)合同、民事合同、協(xié)議等權(quán)益和義務(wù),同時(shí)也控股了眾多合資的鐵路運(yùn)輸企業(yè),如武廣鐵路客運(yùn)專線集團(tuán)有限公司,因此鐵路總公司不能憑借國(guó)家授予的行政權(quán)力無(wú)視《公司法》、《合同法》等民商法律的規(guī)范,因一己私利而單方面做出損害合同精神和損害股東合法利益的經(jīng)濟(jì)行為。
四、結(jié)論
當(dāng)前,國(guó)有企業(yè)已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體最為重要也最有力量的組成部分。在以資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)所有權(quán)分離為核心的國(guó)有企業(yè)改革實(shí)踐中,組織形式上的“政企分開(kāi)”并不能在組織性質(zhì)上將國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制成為市場(chǎng)體系中的商事企業(yè)經(jīng)濟(jì)主體?梢哉f(shuō),中國(guó)當(dāng)前的國(guó)有企業(yè)天然地具有國(guó)家性質(zhì)和市場(chǎng)性質(zhì)的雙重性質(zhì),筆耕論文,從而成為一種兼具政府組織和企業(yè)組織特性的復(fù)雜組織形式:一方面,它可以成為政府履行政府職能的一種組織形式和手段;另一方面,它又可以成為參與國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的一般性商事企業(yè)。因此,國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為必然呈現(xiàn)出不同性質(zhì),理應(yīng)受到不同性質(zhì)的法律規(guī)制,而不能籠統(tǒng)地一概而論。
長(zhǎng)期以來(lái),在新自由主義話語(yǔ)霸權(quán)的影響下,國(guó)有企業(yè)的公共性質(zhì)經(jīng)常被過(guò)度市場(chǎng)化,不僅在國(guó)有產(chǎn)權(quán)改革中導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失,同時(shí)也導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的喪失,損害了社會(huì)公平,加劇了社會(huì)不滿。另一方面,國(guó)有企業(yè)的企業(yè)性質(zhì)在實(shí)踐中又經(jīng)常被過(guò)度國(guó)家化,憑借行政優(yōu)勢(shì)堂而皇之地獲取大量的國(guó)家支持性政策而形成市場(chǎng)壟斷。在法治國(guó)家和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架下論,國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為必須根據(jù)性質(zhì)的不同而尋找相應(yīng)的合法性基礎(chǔ),并為此劃出較為清晰的界限。其中,國(guó)有企業(yè)履行公共職能的國(guó)家性經(jīng)濟(jì)行為必須要納入公法尤其是行政法的規(guī)制體系,而這卻長(zhǎng)期地被人們所有意或無(wú)意忽略。
就中國(guó)鐵路總公司而言,作為當(dāng)今世界上資產(chǎn)最為龐大的“企業(yè)”之一,在隨后的一系列的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的改革中,必須要對(duì)鐵路總公司的國(guó)家性質(zhì)和市場(chǎng)性質(zhì)及其相應(yīng)的業(yè)務(wù)范疇進(jìn)行較為清晰地劃分:對(duì)于國(guó)家性質(zhì)的業(yè)務(wù)范疇,在賦予其合法的壟斷權(quán)的基礎(chǔ)上,必須要?jiǎng)?chuàng)建一套精密周到的公法尤其是行政法的規(guī)制系統(tǒng),以保障社會(huì)公平和正義的資源分配;而對(duì)于市場(chǎng)性質(zhì)的業(yè)務(wù)范疇,則要限制其自然壟斷傾向,納入《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等經(jīng)濟(jì)公法的規(guī)制系統(tǒng)并接受民商法律體系的規(guī)范,從而保障市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置。從根本上說(shuō),這種法制安排是為了防止國(guó)有資產(chǎn)的流失以及政治利益集團(tuán)綁架國(guó)家利益等至為惡劣情形的出現(xiàn)。
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