發(fā)布時(shí)間：2016-04-13 17:30

第一章引言

第一節(jié)選題背景與研究意義
自1994年我國(guó)進(jìn)行分稅制體制改革以來(lái)，我國(guó)的財(cái)稅體制改革取得了極大的成功，初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地方稅系，稅收收入在地方財(cái)政收入中的地位日益提高，中央與地方基本做到各盡其能、各司其職。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)稅收制度設(shè)計(jì)和稅收征管的要求日益提高的今天，重構(gòu)地方稅系對(duì)政府更好地發(fā)揮其職能具有重要意義。目前世界大部分國(guó)家在財(cái)政上都實(shí)行分權(quán)制度，各級(jí)地方政府也越來(lái)越關(guān)注自身的利益。我國(guó)地方各級(jí)政府應(yīng)該掌握多少財(cái)權(quán)、擁有多少財(cái)力、承擔(dān)多少事責(zé)，越來(lái)越受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。在我國(guó)，分稅制緩慢偏向中央，不斷強(qiáng)化其財(cái)力與財(cái)權(quán)，不斷下放事權(quán)與事責(zé)，地方政府與中央政府以及地方政府與地方政府之間財(cái)力財(cái)權(quán)的劃分還不夠明確，事權(quán)與事責(zé)的劃分更是含混不清，地方政府在很大程度上受到了中央政府的制約，各級(jí)政府在財(cái)政收支方面存在較大沖突，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，二是地方政府自己組織收入的能力還不足以支撐其所要承擔(dān)的職責(zé)，也即“財(cái)力與事責(zé)”不匹配。所以明確各級(jí)政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力劃分，明晰各自的事權(quán)與事責(zé)，重構(gòu)地方稅系尤為重要。

隨著“營(yíng)改增”在全國(guó)范圍內(nèi)的鋪展開(kāi)，以及“營(yíng)改增”征稅范圍的擴(kuò)展，一直以來(lái)作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅即將消失，雖然“營(yíng)改增”的稅收收入暫時(shí)留在地方，但這畢竟是暫行的辦法，地方稅系中主體稅種缺失必然會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)力的削弱，財(cái)政困難會(huì)導(dǎo)致地方政府履職困難。十八大報(bào)告提出“加快改革財(cái)稅體制，健全中央與地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和優(yōu)化主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。”十八屆三中全會(huì)再次提出“深化制度改革，完善地方稅體系”。由此可見(jiàn)，新一輪的財(cái)稅體制改革已拉開(kāi)帷幕，而地方稅系的改革必將是新一輪財(cái)稅改革的突破口。

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第二節(jié)文獻(xiàn)綜述
加拿大學(xué)者杰克·M·明孜則彌補(bǔ)了馬斯格雷夫研究的缺陷，更全面更完整地從政治學(xué)和行政管理學(xué)方面提出了稅收劃分的基本原則，即①效率原則：稅收劃分要盡量減少對(duì)資源優(yōu)化配置的影響；②責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)：政府間稅種劃分不應(yīng)使稅收制度過(guò)于復(fù)雜，應(yīng)使稅制簡(jiǎn)化，便于公眾理解和執(zhí)行，提高稅務(wù)行政效率；③靈活性標(biāo)準(zhǔn)：政府間稅種劃分應(yīng)有利于各級(jí)政府靈活地運(yùn)用包括預(yù)算支出、稅收補(bǔ)貼等措施在內(nèi)的一系列政策工具，使稅收與事權(quán)相適應(yīng)；④簡(jiǎn)化原則：各級(jí)政府的支出與稅收的責(zé)任關(guān)系應(yīng)協(xié)調(diào)；⑤公平標(biāo)準(zhǔn)：政府間稅種劃分要使全國(guó)各地區(qū)間稅種結(jié)構(gòu)、稅基、稅率大體上平衡，，即各地居民的稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)平衡。

經(jīng)過(guò)對(duì)世界各國(guó)的財(cái)稅體制的研究，世界銀行專(zhuān)家羅賓·鮑德威等人對(duì)政府間稅收劃分提出了六條指導(dǎo)性建議：①所得稅關(guān)系到全社會(huì)的公平，應(yīng)劃歸中央；②為保證全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和資源在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，與此相關(guān)的資本稅、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅等稅種應(yīng)劃歸中央；③對(duì)資源的課稅涉及到公平與效率目標(biāo)之間的權(quán)衡，應(yīng)劃分為中央地方共享稅；④具有非流動(dòng)性特征的稅收是地方所轄市政府收入的理想來(lái)源；⑤作為受益性稅收的社會(huì)保障稅，可由中央與地方協(xié)同征收管理；⑥多環(huán)節(jié)征收的增值稅、銷(xiāo)售稅應(yīng)劃歸中央，單一銷(xiāo)售稅、零售稅等較適宜于劃歸地方。鮑德威等人的建議是對(duì)具體稅種的劃分，其核心思想與馬斯格雷夫基本一致。

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第二章地方稅系理論概述

第一節(jié)地方稅與地方稅系
對(duì)于地方稅的定義，學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成一致觀(guān)點(diǎn)，但基本分為兩大陣營(yíng)，它們的共同點(diǎn)是都承認(rèn)收入歸屬權(quán)和稅收征管權(quán)的主體是地方政府，不同點(diǎn)在于是否承認(rèn)地方政府擁有稅收立法權(quán)。本文采用鄧子基的觀(guān)點(diǎn)，即不應(yīng)將地方政府擁有稅收立法權(quán)作為定義地方稅的標(biāo)準(zhǔn)。這是由我國(guó)的國(guó)情決定的，我國(guó)是單一制國(guó)家，立法權(quán)高度集中于中央，1994年的分稅制改革，在我國(guó)建立起來(lái)的分稅制是不徹底的分稅制，這就注定了地方政府的稅收立法權(quán)受到限制。根據(jù)鄧子基的觀(guān)點(diǎn)，地方稅是指根據(jù)中央與地方政府事權(quán)劃分狀況，按照財(cái)政管理體制的規(guī)定，由中央或地方政府立法，地方政府負(fù)責(zé)征收管理，收入由地方政府支配的各類(lèi)稅收的總稱(chēng)。它是地方政府為了履行政府職能、滿(mǎn)足地方公共需求而參與社會(huì)物質(zhì)財(cái)富分配的形式之一。

地方稅系與中央稅系相對(duì)應(yīng)，共同組成一國(guó)的稅收體系。地方稅系指由地方稅收管理權(quán)限、地方稅收制度結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的地方組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行保障機(jī)制所構(gòu)成的稅收分配運(yùn)行系統(tǒng)②。地方稅系是國(guó)家財(cái)政管理體制的重要組成部分，地方稅系設(shè)計(jì)的科學(xué)合理與否，運(yùn)行有效與否，直接反映國(guó)家財(cái)政管理體制是否科學(xué)、合理和有效。

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第二節(jié)地方稅系理論分析
一是轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)公共產(chǎn)品需求存在差異。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家施蒂格勒（GeorgeStigler）認(rèn)為，不同的人們有權(quán)對(duì)不同種類(lèi)和數(shù)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行投票表決，與中央政府相比，地方政府更接近于自己的公眾，更了解轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)公共產(chǎn)品的偏好，因而可以更好地滿(mǎn)足其需求。
二是信息的充分性。提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和類(lèi)型都需要通過(guò)決策來(lái)確定，而良好的決策是建立在充分、全面、準(zhǔn)確的信息之上的。不同轄區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求偏好各不相同，顯然，地方政府在廣泛而快速地獲取轄區(qū)內(nèi)居民的需求信息上比中央政府更有優(yōu)勢(shì)。
三是提供公共產(chǎn)品的效率。如果由中央政府根據(jù)單位標(biāo)準(zhǔn)量提供產(chǎn)品和服務(wù)，必然會(huì)造成效率損失（如圖1）。

假設(shè)現(xiàn)在有兩個(gè)轄區(qū)A和B，且兩轄區(qū)居民的對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好無(wú)差別。則他們各自的公共產(chǎn)品需求線(xiàn)分別為Da和Db，當(dāng)價(jià)格為P時(shí)，AB轄區(qū)對(duì)公共產(chǎn)品需求量分別為Qa和Qb，如果由中央政府按照Qc標(biāo)準(zhǔn)提供公共產(chǎn)品，那么A轄區(qū)內(nèi)居民會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)品過(guò)量提供的錯(cuò)覺(jué)，從而造成轄區(qū)效率損失，損失大小為三角形ACE的面積；同時(shí)B轄區(qū)內(nèi)居民會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)品供給不足的錯(cuò)覺(jué)，造成轄區(qū)效率損失，大小為三角形CFB的面積。

無(wú)論是從轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)公共產(chǎn)品需求存在差異、信息的充分性還是從提供公共產(chǎn)品的效率來(lái)看，地方政府履行提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能都優(yōu)于中央政府。政府職能的履行必須有足夠的資金支持，而地方稅系的存在為地方政府履行職能提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)保障。

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第三章地方稅系現(xiàn)狀及存在問(wèn)題.....................11
第一節(jié)現(xiàn)行地方稅系概覽...........................11
一、地方稅種設(shè)置..................................11
二、地方稅稅收立法..................................13
三、地方稅稅收征管..............................13
第二節(jié)現(xiàn)行地方稅系存在的問(wèn)題......................13
一、地方財(cái)政收入與支出責(zé)任不完全匹配................13
二、地方稅系缺乏主體稅種.......................16
三、地方財(cái)政收入過(guò)度依賴(lài)非稅收入和中央轉(zhuǎn)移支付.......17
四、地方稅系組織機(jī)構(gòu)和保障機(jī)制建設(shè)不到位............19
五、地方稅系的法治缺失.............................20
第四章地方稅系重構(gòu)的必要性分析....................21
第一節(jié)地方稅系的重要性和作用....................21
第二節(jié)重構(gòu)地方稅系的目標(biāo).........................22
一、使地方政府更有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)............22
二、進(jìn)一步提高地方政府收支運(yùn)行機(jī)制的安全性..........22
三、為國(guó)家進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革打好基礎(chǔ)..............22
第五章重構(gòu)地方稅系的政策建議......................23
第一節(jié)重構(gòu)地方稅系的指導(dǎo)思想和原則................23
一、指導(dǎo)思想.......................................23
二、原則.........................................24
第二節(jié)重構(gòu)地方稅系的政策建議.......................25
一、優(yōu)化中央和地方的收入分配與支出責(zé)任................25
二、構(gòu)建以消費(fèi)為稅基的零售稅作為地方稅系主體稅種.....26
三、統(tǒng)籌改革地方輔助稅..............................31
四、進(jìn)一步完善地方稅系組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行保障機(jī)制建設(shè)......32
五、強(qiáng)化地方稅系的法治化建設(shè).................33
第三節(jié)配套改革措施.............................34
一、進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度........................34

二、多方配合、嚴(yán)格執(zhí)行地方債務(wù)管理機(jī)制...........35

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第五章重構(gòu)地方稅系的政策建議

第一節(jié)重構(gòu)地方稅系的指導(dǎo)思想和原則
科學(xué)發(fā)展觀(guān)的核心是以人為本。稅收的最后負(fù)擔(dān)者是廣大人民群眾，稅負(fù)的輕重、稅收征管是否規(guī)范科學(xué)都影響到人民群眾的切身利益，地方稅系的重構(gòu)要以人為本、科學(xué)規(guī)范合理，從而真正做到保障人民群眾利益�？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)的根本方法是統(tǒng)籌兼顧。重構(gòu)地方稅系是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是單單考慮主體稅種，也不是單單考慮單個(gè)稅種的改革，而是要在確定主體稅種的同時(shí)統(tǒng)籌改革各個(gè)輔助稅種。在考慮稅種設(shè)置的同時(shí)統(tǒng)籌考慮稅收立法、稅收征管、稅收監(jiān)督以及地方債務(wù)制度、中央轉(zhuǎn)移支付制度的配套改革。 
權(quán)力劃分的兩種基本方式是集權(quán)與分權(quán)，集權(quán)與分權(quán)各有利弊，不能走向任何一個(gè)極端，需要將兩者協(xié)調(diào)起來(lái)。我國(guó)是典型的中央集權(quán)國(guó)家，在稅權(quán)方面我國(guó)更傾向于中央集權(quán)，稅收立法權(quán)集中在中央、稅收收入的大部分歸為中央。我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，幅員遼闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，資源分配不均衡，中央政府不可能做到為各個(gè)地方量身定制適合該地區(qū)發(fā)展的稅收政策，而地方政府在搜集信息、制定地方性政策、履行政府職能方面的效率明顯優(yōu)于中央政府。

這就注定了我國(guó)的地方政府的職能不可能大范圍減少，即地方政府的支出責(zé)任不會(huì)削減，反而會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展逐步增加。在支出不斷增加的情況下，就需要增加收入來(lái)維持必要的支出。而稅收收入是地方政府最穩(wěn)定最持久的收入來(lái)源，此時(shí)就需要中央政府適度下放稅權(quán)，包括適當(dāng)下放稅收立法權(quán)、下放部分稅收權(quán)力。充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和創(chuàng)造性來(lái)重構(gòu)地方稅系。 

……

結(jié)論

地方稅系還存在法治缺失的問(wèn)題，主要表現(xiàn)是地方稅立法級(jí)次低，對(duì)稅收的各項(xiàng)規(guī)定多以暫行條例、細(xì)則等形式存在，地方稅系整體缺乏法律性、嚴(yán)肅性，由于法治缺失導(dǎo)致稅收征管過(guò)程中稅收裁量權(quán)泛濫，稅務(wù)糾紛層出不窮，稅務(wù)工作困難重重。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，地方稅系存在眾多問(wèn)題的根源在于中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系不夠明晰，主要表現(xiàn)在地方財(cái)力與支出責(zé)任不匹配，地方承擔(dān)了眾多應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任，而財(cái)政收入最重要的稅收部分又集中于中央政府，使得地方稅系難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，為地方政府履行職能提供充足的資金支持。 

針對(duì)以上問(wèn)題，本文建議在堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制下，重構(gòu)我國(guó)地方稅系。在堅(jiān)持適度放權(quán)、可持續(xù)發(fā)展、支出責(zé)任與稅權(quán)相協(xié)調(diào)等原則的基礎(chǔ)上做到優(yōu)化中央與地方的稅權(quán)與支出責(zé)任、構(gòu)建以消費(fèi)為稅基的地方稅主體稅種、統(tǒng)籌改革地方輔助稅，地方稅系不是獨(dú)立存在的，不可能獨(dú)立發(fā)揮其相應(yīng)的財(cái)政作用，所以重構(gòu)地方稅系同時(shí)還需要進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度，同時(shí)尋求多方配合、嚴(yán)格執(zhí)行地方債務(wù)管理機(jī)制。 

參考文獻(xiàn)（略）

本文編號(hào)：38256