1.緒論

1.1  研究的背景與目的

改革開(kāi)放以來(lái)，由于中國(guó)對(duì)人口流動(dòng)原有的控制逐漸放開(kāi)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的迅猛發(fā)展對(duì)于勞動(dòng)力的大量需求，促使著一批批農(nóng)村人口涌向城市。這三十多年來(lái)，農(nóng)村人口的大量流動(dòng)給我國(guó)城市化的發(fā)展帶來(lái)了巨大的變化。我國(guó)城鎮(zhèn)化水平在這幾十年中不斷提高，并且速度越來(lái)越快。我國(guó)城鎮(zhèn)化的水平從 1978 年的 17.92%上升到 1998 年的 30.40%，再提高到 2013 年的 53.70%。根據(jù)《2012 中國(guó)新型城市化報(bào)告》指出，2011 年中國(guó)城市化率首次突破 50%。這就意味著中國(guó)城鎮(zhèn)人口的數(shù)量首次超過(guò)農(nóng)村人口的數(shù)量，中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程進(jìn)入了關(guān)鍵發(fā)展的階段。

我國(guó)前所未有的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅改變著城市的發(fā)展速度，同時(shí)深刻地改變著我們的社會(huì)生活。在這個(gè)過(guò)程中，最直接、最明顯的受城鎮(zhèn)化影響的是城市邊緣的農(nóng)村。隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，原有的城市區(qū)域已經(jīng)無(wú)法滿足城市發(fā)展，所以隨著城鎮(zhèn)化的大潮，城市周邊的農(nóng)村迅速地被納入城市之中。然而，正是因?yàn)槌鞘兄苓叺拇迩f太快被城市吞并，這些區(qū)域的相關(guān)制度、經(jīng)濟(jì)水平及人文環(huán)境等還比較滯后，并不能跟上真正城市的水平，以至于這些村莊并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，并且還保留著大量農(nóng)村特征。于是，作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過(guò)程中的特殊城市形態(tài)，“城中村”就此形成。然而，城中村整體的經(jīng)濟(jì)水平、管理模式、城區(qū)規(guī)劃都與城市區(qū)域管理有著諸多的不同，整體的發(fā)展和規(guī)劃都還處于低水平的狀態(tài)。伴隨著城中村與城區(qū)的差異越來(lái)越大，由此引發(fā)的問(wèn)題越來(lái)越多，例如城市的環(huán)境問(wèn)題、城市交通問(wèn)題、城區(qū)的治安問(wèn)題等。時(shí)至今日，城中村中的問(wèn)題已經(jīng)發(fā)展到阻礙城市發(fā)展的程度。因此，從 20 世紀(jì) 90 年代末開(kāi)始，城中村問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“珠三角”地區(qū)。早在 21 世紀(jì)初期，廣州等大城市已經(jīng)開(kāi)始針對(duì)城中村治理改造的課題研究，并展開(kāi)了相關(guān)的改革試點(diǎn)工作。隨著改革開(kāi)放在內(nèi)地城市的逐步深入，城中村的問(wèn)題也開(kāi)始向內(nèi)地城市蔓延。目前，各地區(qū)的城中村改造都首先借鑒“珠三角”地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步將城中村的改造試點(diǎn)推向全面實(shí)施的階段。

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1.2  研究的意義

1.2.1  研究的理論意義

城中村作為近 30 年特殊時(shí)代背景下的產(chǎn)物，城中村的治理工作在實(shí)際中困難重重是因?yàn)槠渖婕皯艏�制度、土地制度、城市管理體制、行政管理體制、財(cái)政體制等多種復(fù)雜的理論體系。因此至今對(duì)城中村治理的問(wèn)題研究仍然不充足、不深入。本文運(yùn)用一般性與特殊性的原則，通過(guò)針對(duì)南昌市城中村的類型分布、發(fā)展階段、形成原因以及必然性的一般性分析，特別是以調(diào)查問(wèn)卷的方式分析典型城中村治理的效果，進(jìn)一步為中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)城中村的治理研究提供有價(jià)值的思考。此外，本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外城中村問(wèn)題治理措施、相關(guān)文獻(xiàn)的梳理比較，有助于進(jìn)一步探究南昌市城中村治理問(wèn)題，進(jìn)一步在深化理解我國(guó)城中村的治理與改造，進(jìn)而在理論層面豐富對(duì)城中村問(wèn)題的研究。

1.2.2  研究的實(shí)踐意義

城中村是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展的必然結(jié)果，是特殊的“城鄉(xiāng)二元“體制下的特殊產(chǎn)物。然而，在新型城鎮(zhèn)化背景下，城中村目前的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，對(duì)城中村治理與改造的需求也越來(lái)越大。所以，這就促使城中村的治理問(wèn)題研究成為影響城市協(xié)調(diào)發(fā)展、城市功能快速提升和市民生活質(zhì)量進(jìn)一步改善的突出問(wèn)題，城中村的治理不僅僅只是思考其物質(zhì)上的改變，同時(shí)更需要考慮城中村在社會(huì)觀念、管理體制、文化建設(shè)等方面向真正的城市區(qū)域轉(zhuǎn)變。這不僅是城市政府、城中村的村民及學(xué)界共同關(guān)注的重要問(wèn)題，而且對(duì)于中國(guó)城市日后的深入發(fā)展探討具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

南昌市近年來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城中村的治理問(wèn)題也就顯得日益嚴(yán)峻。 本文立足于南昌市城中村治理問(wèn)題的個(gè)案研究，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查等研究方法，針對(duì)南昌市城中村的情況進(jìn)行全面的分析，不僅對(duì)政府部門治理工作的開(kāi)展具有一定引導(dǎo)、實(shí)踐的意義，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城中村治理工作還具有一定的借鑒意義。

本文具體的研究思路和大致內(nèi)容框架如下。 

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2.  新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代城中村治理的相關(guān)理論

2.1  新型城鎮(zhèn)化

2.1.1  新型城鎮(zhèn)化的概念

雖然新型城鎮(zhèn)化目前還沒(méi)有比較標(biāo)準(zhǔn)的概念定義，但是我們可以從十八大報(bào)告以及中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的具體內(nèi)容，概括出以下新型城鎮(zhèn)化道路的基本內(nèi)涵。

第一，新型城鎮(zhèn)化是“四化”協(xié)調(diào)的發(fā)展道路。這里的“四化”指的是信息化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的發(fā)展當(dāng)然離不開(kāi)新型信息技術(shù)的支持。在信息技術(shù)的支持下實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)綠色、高效的現(xiàn)代型工業(yè)及農(nóng)業(yè)，從而推動(dòng)城鎮(zhèn)化，推動(dòng)第二產(chǎn)業(yè)對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)，產(chǎn)城融合促進(jìn)內(nèi)需。

第二，新型城鎮(zhèn)化是全面可持續(xù)的發(fā)展道路。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程是堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、人口、資源全方面發(fā)展的道路，倡導(dǎo)綠色、集約、智能的發(fā)展方式，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的同時(shí)注重文化歷史環(huán)境的保護(hù)，共建生態(tài)、文明的可持續(xù)發(fā)展新城市。

第三，新型城鎮(zhèn)化是布局合理的發(fā)展道路。中國(guó)雖然地廣，但是人多。這就加大了對(duì)于城市及周邊城鎮(zhèn)的規(guī)劃要求。通過(guò)“以大帶小”的方式促進(jìn)大城市對(duì)周邊鎮(zhèn)、縣的帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)合理的城鎮(zhèn)布局。此外，我國(guó)歷史悠長(zhǎng)，每個(gè)城市都有自身的特點(diǎn)。在城市規(guī)劃、發(fā)展的過(guò)程中，要注重對(duì)于自身地域特色以及傳統(tǒng)民族文化的保留。這樣城市的發(fā)展不僅能與城市經(jīng)濟(jì)、空間、環(huán)境等方面相適應(yīng)，還能百花齊放、各具特色。

第四，新型城鎮(zhèn)化是以人為本的發(fā)展道路。為了使城鄉(xiāng)居民共享先進(jìn)的物質(zhì)文明和精神文明，在新型城鎮(zhèn)化階段，我們應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的過(guò)程中幫助農(nóng)村有序?qū)崿F(xiàn)市民化，協(xié)調(diào)各地的公共服務(wù)業(yè)發(fā)展，致力于建設(shè)以人為本的和諧性與包容性共存的幸福中國(guó)。

新型城鎮(zhèn)化的核心在于以不犧牲生態(tài)環(huán)境及農(nóng)業(yè)資源為代價(jià)，而是以人為本，著眼農(nóng)民，促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化及基礎(chǔ)設(shè)施一體化，建設(shè)互促共進(jìn)的新型城鎮(zhèn)社區(qū)。

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2.2  城鎮(zhèn)化中的城中村

2.2.1  城中村的概念

雖然國(guó)外也有類似城中村的產(chǎn)物，但是城中村是我國(guó)“城鄉(xiāng)二元制”下城市快速發(fā)展而產(chǎn)生的特殊現(xiàn)象，因此本文對(duì)城中村的探究都集中在國(guó)內(nèi)。雖然我國(guó)城中村早已出現(xiàn)，相關(guān)學(xué)者對(duì)此也有大量的研究，但目前“城中村”的概念并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的界定。國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同角度所認(rèn)識(shí)到的“城中村”的內(nèi)涵也大不相同。

綜合來(lái)說(shuō)，本人所認(rèn)識(shí)的“城中村”是：在快速的城市化進(jìn)程中，為滿足城市的發(fā)展壯大，而被征收原有居住生活的土地，雖然原本的人員及社會(huì)關(guān)系被保留，同時(shí)并入城市區(qū)域，物質(zhì)上完成城市化進(jìn)程，但是不論從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、管理制度還是思想素質(zhì)上，都不同于城市的特殊區(qū)域。

2.2.2  城中村的特點(diǎn)

在土地、行政管理、人口多方面的城鄉(xiāng)二元體制下，城中村雖然物質(zhì)形態(tài)上具備了城市社區(qū)表征，但是在實(shí)際上并沒(méi)有真正納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)與管理中，還未脫離原來(lái)農(nóng)村的羈絆。從農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，在土地、行政管理、人口這三方面，城中村更是保留著與城區(qū)明顯不同的特點(diǎn)。

2.2.2.1  土地產(chǎn)權(quán)方面

在土地產(chǎn)權(quán)上，城中村中的土地已不像農(nóng)村形態(tài)時(shí)期擁有土地的所有權(quán)，也不像城市的國(guó)有化。城中村的土地已經(jīng)歸村集體所有，城中村中的居民已經(jīng)不能像農(nóng)村階段擁有土地的所有權(quán)，也不能像城市居民購(gòu)買國(guó)有土地上的大產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)。無(wú)論是承包建設(shè)的樓房還是自行搭建的房屋都只是在農(nóng)村集體土地上的改造，原則上不允許集體以外的人購(gòu)買，購(gòu)買了也不受法律保護(hù)，是沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的小產(chǎn)權(quán)房。

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3.  南昌市城鎮(zhèn)化過(guò)程中城中村現(xiàn)狀的一般分析 ·····················17

3.1  南昌市城中村形成及發(fā)展的主要階段 ·····················17

3.1.1 20 世紀(jì) 80 年代以前純粹的農(nóng)村聚落階段 ···············17

3.1.2 20 世紀(jì) 80-90 年代中期城中村的過(guò)渡階段·················17

3.1.3 20 世紀(jì) 90 年代末以后完全的城中村階段 ··············18

4.南昌市城中村治理的現(xiàn)實(shí)分析—基于改革試點(diǎn)情況的調(diào)查 ················30

4.1  南昌市城中村治理的改革試點(diǎn) ·················30

4.1.1  戶籍改制推動(dòng)城鄉(xiāng)“一元化”················30

4.1.2  村委會(huì)向居委會(huì)的轉(zhuǎn)變 ·······················31

5.進(jìn)一步完善城中村治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒以及對(duì)策建議 ··················43

5.1  國(guó)內(nèi)城中村治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒 ························43

5.1.1  廣州 ···························43

5.1.2  長(zhǎng)沙 ······················45

5.進(jìn)一步完善城中村治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒以及對(duì)策建議

盡管南昌市的城中村在發(fā)展和治理的過(guò)程中出現(xiàn)了許多這樣、那樣的問(wèn)題，但是南昌市的城中村治理并不是無(wú)藥可治的。

縱觀全球城市的發(fā)展史，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家的貧民窟還是發(fā)展中國(guó)家的城中村，這些都是在城市發(fā)展、演變的過(guò)程中必須經(jīng)歷的情況。因此，南昌市的城中村治理可以根據(jù)自身實(shí)際情況，借鑒前人相關(guān)問(wèn)題的治理經(jīng)驗(yàn)，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中少走彎路，進(jìn)一步完善城中村的治理工作。

5.1  國(guó)內(nèi)城中村治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

雖然國(guó)外對(duì)類城中村問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)更豐富，但是本文還是只選擇國(guó)內(nèi)城中村的有效經(jīng)驗(yàn)。畢竟，國(guó)內(nèi)城市城中村的發(fā)展情況基本相同，治理過(guò)程中所遇到的問(wèn)題也相似，對(duì)南昌市城中村的治理研究更具有借鑒意義。

5.1.1  廣州

作為第一批改革開(kāi)放的沿海地區(qū)，廣州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，其城中村的問(wèn)題也在國(guó)內(nèi)出現(xiàn)較早，治理也十分經(jīng)驗(yàn)豐富。雖然廣州市的城中村治理走了許多彎路，但是在其整個(gè)治理過(guò)程中一直堅(jiān)持立足現(xiàn)實(shí)、著眼發(fā)展、尋找對(duì)策的精神。因此我人也將重點(diǎn)介紹廣州市城中村的治理措施，希望能從眾多的治理政策中尋求經(jīng)驗(yàn)借鑒。

5.1.1.1 以“規(guī)劃”促改造

廣州市通過(guò)法律、法規(guī)的手段保障規(guī)劃，促進(jìn)改造。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等國(guó)家法律以及《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》等地方性法規(guī)，廣州市在城中村治理過(guò)程中制定了《進(jìn)一步規(guī)范城中村改造的有關(guān)程序》等一系列輔助治理工作推進(jìn)的相關(guān)法律法規(guī)。

同時(shí)在堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、配套建設(shè)、綜合開(kāi)發(fā)”  基礎(chǔ)上，廣州以新村建設(shè)替代舊村的思路為指導(dǎo)，大力發(fā)展可持續(xù)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有效推動(dòng)了城市周邊的農(nóng)村改造。

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結(jié)論

在閱讀大量城中村文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本論文從理論聯(lián)系實(shí)際的角度，  將理論研究和實(shí)地調(diào)查相結(jié)合，，整體探究了新型城鎮(zhèn)化步伐下城中村的治理研究。雖然南昌市城中村治理的改革試點(diǎn)已經(jīng)取得了初步的成效，但是本人在親身走訪和實(shí)地考察的過(guò)程中，對(duì)于南昌市城中村問(wèn)題的認(rèn)知逐漸明晰。結(jié)合其他城市先進(jìn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深化對(duì)南昌市城中村的認(rèn)識(shí)。

在南昌四個(gè)主要城區(qū)的城中村調(diào)查中，筆者依照區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了劃分，選取了具有代表性的城中村進(jìn)行實(shí)地考察，有以下幾點(diǎn)結(jié)論。

（1）土地利用失衡，由于統(tǒng)一規(guī)劃的缺失，村際之間的土地利用率十分低下，存在著耕地面積不斷減少，各類重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重的情況。桃湖工貿(mào)城對(duì)外出租困難，靠近市區(qū)中心區(qū)域的工貿(mào)城和園區(qū)土地閑置，利用率明顯偏低。村屬土地地權(quán)混亂，村民宅基地難以維系，各類用地規(guī)劃混亂，居住安全堪憂。

（2）經(jīng)濟(jì)收入單一，以村委會(huì)為單位的集體經(jīng)濟(jì)，主要以土地出讓，廠房出租收取的租金為主要收入，缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作能力，收入相對(duì)被動(dòng)，村民個(gè)人也具有類似特點(diǎn)，主要依賴于租金、出賣廉價(jià)勞動(dòng)力、個(gè)體經(jīng)營(yíng)等收入，就業(yè)能力較差。

（3）社會(huì)管理困難，村委會(huì)的不作為一定程度上制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致村民參與集體事物缺乏積極性，同時(shí)由于人口移動(dòng)性較大，外來(lái)人口偏多，造成了較為嚴(yán)重的治安隱患，村民基本社會(huì)福利水平相比城鎮(zhèn)居民偏低。

（4）居住環(huán)境較差，由于城中村建筑條件的限制，以及土地出租的現(xiàn)狀，居民的居住環(huán)境較差，很多住宅混雜在廠房之間，基礎(chǔ)設(shè)施不足且人流密集，存在很大的安全隱患，如南昌市工貿(mào)城內(nèi)的一些制藥企業(yè)對(duì)周圍環(huán)境會(huì)造成嚴(yán)重污染，加之城中村的衛(wèi)生維護(hù)與城市規(guī)劃相對(duì)脫節(jié)，部門掣肘情況嚴(yán)重，居住整體水平較低。

參考文獻(xiàn)（略）