第 1 章   導(dǎo)論

1.1  選題來源、背景與意義

1.1.1  選題來源

本人主持的湖南省財政專項資金項目“湘江重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機制研究”（湘財企指出(2014)61 號）。

1.1.2  選題背景

黨的十八大提出大力推進生態(tài)文明建設(shè)，并將其放在十分突出的地位，形成了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的中國特色社會主義事業(yè)總布局。建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。習(xí)近平總書記強調(diào)，“要清醒認識保護生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認識加強生態(tài)文明建設(shè)的重要性和必要性”，“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”。李克強總理提出，“進一步樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)融入整個現(xiàn)代化建設(shè)之中，實現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、保護生態(tài)共贏”。湘江是湖南的母親河，是長江的一級支流，發(fā)源于廣西靈川海洋山，從廣西全州進入湖南東安，自南向北縱貫永州、郴州、衡陽、婁底、株洲、湘潭、長沙、岳陽等 8 個地級市 67 個縣（市、區(qū)），經(jīng)洞庭湖流入長江（見圖 1-1）。干流全長 856 公里，湖南境內(nèi) 670 公里，流域面積 8.54 萬平方公里，占湖南省國土面積的 40%，沿途接納瀟水、漣水、瀏陽河、汨羅江等主要支流及其他大小支流 1300 多條，流域內(nèi)水系發(fā)達，年平均徑流量 722 億立方米，居長江流域第 2 位，全國第 7 位。

湘江流域地處湖南京廣沿線經(jīng)濟帶，是湖南省經(jīng)濟社會文化最發(fā)達的區(qū)域，城鎮(zhèn)密集，產(chǎn)業(yè)集中。流域集中了湖南省  60%的人口和 70%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，是湖南省最為密集的人口聚居區(qū)和最為重要的經(jīng)濟帶。湖南全省冶金、化工、建材、輕工、紡織、食品加工、機械等行業(yè)大多集中在湘江區(qū)域，尤其是湘江下游的長株潭區(qū)域，經(jīng)濟總量占全省的三分之一。湘江流域在湖南省經(jīng)濟和社會的發(fā)展過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但作為有色金屬之鄉(xiāng)，湖南地區(qū) 60%以上的污染也匯集于湘江，其中重金屬污染尤為突出，是湖南 80%的重金屬污染富集之地。

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1.2  國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1  國內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.  關(guān)于湘江重金屬污染現(xiàn)狀研究

雷鳴、秦普豐、鐵柏清（2010）從水體中重金屬的污染和水體底泥中重金屬的污染分析了湘江水環(huán)境中重金屬的污染，認為湘江流域的礦產(chǎn)開發(fā)和冶煉活動造成了流域的重金屬污染的重要原因，須從生態(tài)補償、排污權(quán)交易、環(huán)境稅費改革和污染責(zé)任險等環(huán)境經(jīng)濟政策方面入手倡導(dǎo)，將湖南省礦產(chǎn)經(jīng)濟和環(huán)境保護有效地結(jié)合起來，積極探索流域綜合污染整治和保護機制的新模式。劉耀馳、高栗、李志光、劉素琴、黃可龍、李倦生（2010）指出重金屬污染是湘江最顯著的特征，是一個流域的污染；湘江重金屬污染直接導(dǎo)致流域水環(huán)境質(zhì)量嚴重下降，飲用水安全問題突出；這直接與地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接相關(guān)，而有色金屬采選冶煉等工業(yè)行業(yè)的粗放發(fā)展是造成湘江重金屬污染的最主要原因；并提出提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平與清潔生產(chǎn)水平、采取綜合治理措施、完善環(huán)保政策的落實與監(jiān)管體系等建議。黃穎萍（2012）分析了地方政府協(xié)作治理湘江流域跨區(qū)域水污染現(xiàn)狀，即地方政府協(xié)作治污收效不大、地方政府協(xié)作治污建設(shè)的城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施參差不齊、政府協(xié)作治污缺乏長遠規(guī)劃和長效投入，并據(jù)此從轉(zhuǎn)變治理理念、明確地方政府協(xié)作機制、完善利益協(xié)調(diào)機制提出加強湘江流域跨區(qū)域水污染治理中地方政府協(xié)作的對策建議。李愛年、何燕、馮姍姍（2012）具體分析了湘江重金屬污染治理工作存在的問題，即某些對環(huán)境污染嚴重的項目尚待納入重金屬污染治理范疇、地方財政壓力較大、企業(yè)搬遷引發(fā)一系列問題、監(jiān)測能力待加強、重金屬超標(biāo)土地和水體難以處置等。

2.  關(guān)于重金屬污染安全與評價研究

陳雯、肖皓、祝樹金、咼娟（2012）基于動態(tài) CGE 模型，進行了水污染治理投資及運行成本增加的動態(tài)一般均衡分析，并以湖南為例，闡述了兩型社會背景征收水污染稅的動態(tài)一般均衡分析。余光輝、陶建軍、李博超（2010）從水質(zhì)、底泥、兩岸土壤和植物以及兩岸人群患病率分析了湖南省湘江流域的環(huán)境污染情況，結(jié)果表明湖南省湘江流域的污染較為嚴重，并據(jù)此分析認為歷史污染物排放、地質(zhì)原因、礦山開采、植被變遷以及納污能力變小是導(dǎo)致湘江污染的主要原因。李軍、劉云國、許中堅（2009）開展了湘江長株潭段底表層沉積物中重金屬的潛在生態(tài)效應(yīng)評價，用統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析了湘江長株潭段水質(zhì)重金屬污染狀況，進而通過具體實驗，為開展重金屬污染對流域的生態(tài)影響及修復(fù)提供參考。寧可（2012）基于 VC++預(yù)測評價模型，建立了重金屬污染預(yù)測評價系統(tǒng)，對湘江水質(zhì)重金屬污染濃度進行數(shù)據(jù)分析與預(yù)測。劉梅、李發(fā)鵬、盧善龍、喬玉霜、劉煥煥（2011）總結(jié)了流域重金屬污染研究領(lǐng)域有關(guān)土壤重金屬元素形態(tài)分析、生物有效性分析、生態(tài)風(fēng)險評價及植物修復(fù)、植物富集研究等方面的研究進展，整理和概括了相應(yīng)的分析和評價方法，并指出加強流域尺度河流-土壤-植被-大氣系統(tǒng)的重金屬污染宏觀研究，構(gòu)建基于重金屬元素循環(huán)遷移機理模型、遙感和 GIS 等技術(shù)的現(xiàn)代化立體監(jiān)測系統(tǒng)與生態(tài)風(fēng)險管理系統(tǒng)，將是流域系統(tǒng)宏觀尺度重金屬污染監(jiān)測和治理研究的重要發(fā)展方向。

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第2章   湘江重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機制的理論基礎(chǔ)

2.1  相關(guān)概念的界定

2.1.1  重金屬污染綜合治理

湘江重金屬污染是累計而成的，不是一蹴而就。湘江流域是一個相對完整的生態(tài)系統(tǒng)，因此，推進湘江重金屬污染綜合治理，是一項綜合性、系統(tǒng)性工程，要統(tǒng)籌考慮各方面特點和需求，制定全局性的綜合性治理措施，各級地方政府要主動作為，及時解決整治中出現(xiàn)的困難和問題。本文所述的湘江重金屬污染綜合治理是指湘江流域范圍內(nèi)的八個市級地方政府，基于全流域管理視角，通過信息互通、區(qū)域監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法等一系列綜合措施，以共同應(yīng)對湘江重金屬污染問題。在這一過程中，既要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的政策，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，切實落實因企業(yè)整治而造成的失業(yè)人員再就業(yè)問題，又要結(jié)合污染企業(yè)整治工作出臺產(chǎn)業(yè)布局、整合、調(diào)整和發(fā)展等有關(guān)政策措施，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；既要有效協(xié)調(diào)企業(yè)整治、環(huán)境治理、水利建設(shè)等財政支出，加大湘江流域重金屬污染綜合治理投入，又要做好取締關(guān)閉企業(yè)土地回收、評估、利用工作和礦業(yè)秩序整治工作，做好關(guān)閉小礦山、小冶煉方面的工作，促進資源向優(yōu)勢企業(yè)傾斜，通過優(yōu)勢企業(yè)整合資源，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，保護好環(huán)境。

2.1.2  重金屬污染綜合治理協(xié)作機制

重金屬污染綜合治理協(xié)作機制的主體，是指湘江所流經(jīng)的以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)的八個市級地方政府，客體是某一市級政府所管轄的范圍，更確切地說是指所管轄的土地范圍。由于重金屬污染具有跨區(qū)域、綜合化、社會化的特點，因此，筆者著眼于湘江全流域，分析八個市級地方政府必須對共同應(yīng)對重金屬污染所造成的流域損害結(jié)果。而這項巨大復(fù)雜的系統(tǒng)工程不是單個地方政府所能完成的，而需要整個流域范圍內(nèi)的地方政府完善有效的協(xié)作機制，形成綜合治理合力與長效機制，盡快解決湘江重金屬污染問題。

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2.2  湘江重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機制的重要性

面對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境污染綜合治理及跨區(qū)域公共管理改革等背景因素，針對湘江重金屬污染這一現(xiàn)實問題，迫切需要市級政府在綜合治理中從“分界而治”走向協(xié)作共治。

2.2.1  推進長株潭經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的客觀要求

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，人民生活水平顯著改善。隨著經(jīng)濟社會活動的持續(xù)開展，人們必然對環(huán)境資源開發(fā)利用更為深入，致使環(huán)境資源的外部性損失加重。作為國家中部崛起戰(zhàn)略中的重要拼圖，湖南省經(jīng)濟社會發(fā)展迅猛，經(jīng)濟總量顯著提升，但自然資源消巨大。污染物有增無減，生態(tài)環(huán)境壓力陡升。而對于湘江流域的八個市級地方政府，在享有湘江獨有的發(fā)展優(yōu)勢時，也給湘江水污染帶來的巨大的沖擊，尤其是沿江地帶的重金屬污染，給當(dāng)?shù)氐纳�產(chǎn)和生活帶來的極大的危害。諸如礦產(chǎn)、紡織、冶金、造紙、鋼鐵和化工等龍頭產(chǎn)業(yè)等高耗能高污染的產(chǎn)業(yè)，一方面拉動了當(dāng)?shù)?GDP，同時也燒掉了資源，留下了污染。顯然，這與湖南省倡導(dǎo)建立“環(huán)境友好、資源節(jié)約”兩型社會是相悖的。    

湖南省已出多項區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)政策，，現(xiàn)已初步形成區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。隨著“兩型社會”建設(shè)進程的推進，長株潭經(jīng)濟社會發(fā)展成果突出。然而，在某種程度上而言，長株潭區(qū)域經(jīng)濟合作的深化致使跨行政區(qū)污染問題趨向嚴重，跨行政區(qū)環(huán)境污染的負面影響更為突出。發(fā)展所造成的生態(tài)環(huán)境壓力與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾愈發(fā)加重。一定意義來講，長株潭區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護合作互為增進。一方面，長株潭一體化為湘江生態(tài)保護奠定了一定的合作基礎(chǔ)。另一方面，長株潭經(jīng)濟社長遠發(fā)展離不開湘江生態(tài)治理合作。因此，將湘江生態(tài)治理納入長株潭區(qū)域合作框架十分必要，促使區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的銜接與合作，從而構(gòu)成跨區(qū)域立體式全方位發(fā)展。長株潭一體化是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的良好契機，加快湘江生態(tài)環(huán)境治理方式的轉(zhuǎn)變是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求。開展與長株潭一體化相適應(yīng)的區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理，有利于維護區(qū)域生態(tài)環(huán)境資源的共享格局，提高區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理實效，并有益于推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級。如何將長株潭一體化發(fā)展與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護有效結(jié)合起來，已成為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

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第 3 章   湘江重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機制的框架分析 .......... 31

3.1  湘江重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作的基本類型 ................... 31

3.1.1 互補型市級政府協(xié)作 ............................ 31

3.1.2 共建型市級政府協(xié)作 ...................... 32

第 4 章   湘江重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機制的現(xiàn)狀分析 ......... 55

4.1  湘江重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機制的發(fā)展歷程 ....... 55

4.1.1  初步建設(shè)階段 ............. 56

4.1.2  不斷健全階段 ................. 58

4.1.3  規(guī)范成熟階段 .................... 62

第 5 章   國內(nèi)外河流重金屬污染綜合治理政府協(xié)作機制的經(jīng)驗借鑒 ................ 76

5.1  國內(nèi)河流重金屬污染綜合治理政府協(xié)作機制的典型范例 ................ 76

5.1.1  清江——政府主導(dǎo)下的基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機制 .............. 76

5.1.2  淮河——多層博弈下的治理主體利益協(xié)作機制 .................. 79

5.1.3  珠江——多元手段治理下的政府合作協(xié)調(diào)機制 .............. 84

第6章 完善湘江重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機制的對策探討

湘江流域重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機制要以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo)，扭轉(zhuǎn)過去僅以經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展方式和考核體制，在對市級部門和分管單位進行政績考核時，應(yīng)把環(huán)境保護績效作為一項重要的指標(biāo)計算到考核制度中，把生態(tài)恢復(fù)作為考核的前提標(biāo)準，更加注重區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。要因地制宜，對湘江流域重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機制的制定要根據(jù)各區(qū)域發(fā)展不同，地域環(huán)境不同的差異，對不同地區(qū)實施有針對性的區(qū)別治理。

6.1  完善湘江重金屬污染治理市級政府協(xié)作的組織會商機制

市級政府協(xié)作的建立離不開其組織會商機制，通過會商協(xié)調(diào)、統(tǒng)一理念，為治污、防污的行動確定方向和目標(biāo)，湘江流域重金屬污染的治理是一個長期的、階段性的艱巨任務(wù)，只有確立明確的市級政府協(xié)作的組織會商機制，各市級部門才能夠有效地對流域的各區(qū)域綜合把握，尤其是要保證各地方政府間協(xié)作治理的可持續(xù)性，這就需要強化政府協(xié)作價值認同，完善政府協(xié)作組織機構(gòu)，加強污染治理會商決策，去除“各掃門前雪”的舊有治理理念，樹立科學(xué)發(fā)展觀，從建設(shè)“兩型社會”的高度，確立“共贏”和“協(xié)作”為