1 導(dǎo)論

1.1 研究的背景

古往今來(lái)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口一直占有很大的比例，達(dá)到 60%左右，，因此我國(guó)也自稱為農(nóng)業(yè)大國(guó)。為了適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，1978 年在我國(guó)廣大的農(nóng)村推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，農(nóng)民的社會(huì)地位得以提高，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式面臨轉(zhuǎn)型，然而中國(guó)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，小農(nóng)思想和農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也影響著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展。三農(nóng)問(wèn)題引起了黨和政府的高度關(guān)注，2007 年 7 月 11 日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2007〕19 號(hào)），決定“2007 年在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度”，這初步搭建起我國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村最低生活保障政策的框架。2007 年中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)提出了“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”的新命題；2008 年中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果”的新的政策措施。在黨和國(guó)家的政策方針和政府工作的殷扶下，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平取得了極大地提高，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展速度加快，農(nóng)民人均收入水平顯著提高，在該背景下，農(nóng)村發(fā)展仍存在差異化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的多重選擇，區(qū)域之間農(nóng)業(yè)發(fā)展不均衡，農(nóng)民文化素質(zhì)差異、思想觀念差異等因素導(dǎo)致農(nóng)民們的經(jīng)濟(jì)收入差異比較明顯，呈現(xiàn)兩極分化的狀況。國(guó)家和政府為了緩和農(nóng)民收入的極大差異的矛盾，2007 年 10 月 15 日，胡錦濤同志在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上提出“要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活”，農(nóng)村低保政策便應(yīng)運(yùn)而生并且 2007 年在政府各級(jí)機(jī)構(gòu)的相互配合下，農(nóng)村低保政策在全國(guó)范圍內(nèi)得到推行。

然而我國(guó)農(nóng)村人口將近有 8 億，人口基數(shù)很大，政策在實(shí)施過(guò)程中因地域的不同呈現(xiàn)出差異性，而且我國(guó)的農(nóng)村低保政策處于建設(shè)的初級(jí)階段，導(dǎo)致農(nóng)村貧困人口的數(shù)量并沒(méi)有發(fā)生較大的波動(dòng)。加之，在政策執(zhí)行過(guò)程中存在執(zhí)行不規(guī)范，政策執(zhí)行短缺性，濫用職權(quán)、玩忽職守現(xiàn)象，執(zhí)行機(jī)構(gòu)及工作人員效率偏低等一系列問(wèn)題。這些問(wèn)題，極大地影響著農(nóng)村低保政策執(zhí)行力。政策執(zhí)行力是指組織在達(dá)成目標(biāo)過(guò)程中所有影響最終目標(biāo)達(dá)成效果的因素。影響農(nóng)村低保政策執(zhí)行力的因素主要有農(nóng)村低保對(duì)象瞄準(zhǔn)、農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、有關(guān)農(nóng)村低保方面的配套政策、農(nóng)村低保退出機(jī)制、農(nóng)村低保評(píng)價(jià)體系構(gòu)建等。 

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1.2 研究意義

1.2.1 實(shí)踐意義

只有那些應(yīng)用于實(shí)踐并且能夠經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)與豐富的理論研究才具有  研究的意義。本論文所進(jìn)行的研究不僅具有較強(qiáng)的理論意義，還對(duì)現(xiàn)實(shí)具有指導(dǎo)的價(jià)值。

(1)有利于農(nóng)村低保政策執(zhí)行力的改善。由于現(xiàn)行的農(nóng)村低保政策在執(zhí)行過(guò)程中存在很多的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)奉新縣農(nóng)村低保政策執(zhí)行力問(wèn)題的研究，了解到奉新縣農(nóng)村低保執(zhí)行力現(xiàn)狀，在政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，能夠從一個(gè)小的區(qū)域來(lái)反映我國(guó)農(nóng)村低保政策執(zhí)行力的效果，有利于大大改善我國(guó)農(nóng)村低保政策執(zhí)行力效果，完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障政策。

(2)為各級(jí)政府在農(nóng)村低保政策執(zhí)行力決策提供參考。雖然不同的地區(qū)存在一定的差異性，但某種程度上也存在一些共性。借助奉新縣低保政策執(zhí)行力問(wèn)題、原因及對(duì)策的分析，為各級(jí)政府在農(nóng)村低保政策執(zhí)行力決策提供參考建議，各級(jí)政府可以因地制宜地參照奉新縣的農(nóng)村低保執(zhí)行力情況及對(duì)策建議改善當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村低保政策執(zhí)行力效果。

(3)緩和矛盾，縮小貧富差距。農(nóng)村低保政策的建立是深化我國(guó)社會(huì)保障體制改革的重大課題，旨在保障生活在貧困線以下的農(nóng)民的基本生活，農(nóng)村低保政策的有效執(zhí)行有助于減緩城鄉(xiāng)貧富差距，增進(jìn)農(nóng)村居民的福利，改善并提高農(nóng)村居民的生活水平，進(jìn)而緩和我國(guó)民生方面的矛盾。

1.2.2 理論意義

對(duì)農(nóng)村低保政策執(zhí)行力的研究具有重要的理論意義，一方面對(duì)于農(nóng)村低保政策執(zhí)行理論體系的構(gòu)建是很有意義的。鑒于目前學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)村低保政策執(zhí)行力方面的理論研究相對(duì)較少而國(guó)內(nèi)農(nóng)村低保政策執(zhí)行問(wèn)題又層出不窮，廣泛地引起了社會(huì)各界的關(guān)注。本文基于這兩點(diǎn)，通過(guò)全面系統(tǒng)地分析我國(guó)農(nóng)村低保政策執(zhí)行力問(wèn)題，為日后研究農(nóng)村低保政策執(zhí)行的學(xué)者們提供一些參考。另一方面，擴(kuò)大了農(nóng)村低保政策執(zhí)行知識(shí)的普及，讓更多的專家學(xué)者和公民關(guān)注到農(nóng)村低保政策執(zhí)行力這一領(lǐng)域。

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2  奉新縣農(nóng)村低保政策執(zhí)行力現(xiàn)狀調(diào)查

2.1 調(diào)查方法

2.1.1 資料收集查閱

首先，查閱國(guó)家民政部門(mén)有關(guān)農(nóng)村低保方面的政策方針?lè)�律法�?guī)，從宏觀層面上有一定的認(rèn)知度；其次，閱讀江西省政府有關(guān)農(nóng)村低保方面的文件和 2011 年以來(lái)奉新縣政府統(tǒng)計(jì)年鑒，大致了解江西省及奉新縣的 GDP 值、民生工程方面的投入、低保人群相關(guān)數(shù)據(jù)并對(duì)其進(jìn)行歸納分析，總結(jié)出變化規(guī)律。最后，搜集、整理和分析奉新縣涉及農(nóng)村低保方面的政策法規(guī)、文獻(xiàn)。

2.1.2 實(shí)地調(diào)研與訪問(wèn)

從兩個(gè)方面進(jìn)行實(shí)地調(diào)研：一是走訪奉新縣的民政部及奉新縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，與其負(fù)責(zé)人進(jìn)行會(huì)談來(lái)獲取有關(guān)的農(nóng)村低保資料和數(shù)據(jù)；二是走進(jìn)農(nóng)村低保戶的家中，對(duì)低保戶進(jìn)行問(wèn)卷、訪問(wèn)調(diào)研。調(diào)研主要是對(duì)縣級(jí)政府低保政策的實(shí)施范圍和執(zhí)行情況、低保政策的評(píng)價(jià)和對(duì)低保政策所提出的相關(guān)建議意見(jiàn)等的回訪。

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2.2 調(diào)查內(nèi)容

通過(guò)調(diào)研來(lái)了解奉新縣農(nóng)村地區(qū)低保政策實(shí)施現(xiàn)狀，之后總結(jié)出政策實(shí)施過(guò)程中的特點(diǎn)，并找出在政策實(shí)施中遇到的困難和問(wèn)題。

2.2.1 農(nóng)村“低�！睂�(duì)象

根據(jù)奉新縣低保局 2013 年的最新低保數(shù)據(jù)可知：城市最低生活保障的參保人數(shù)為 5848 人次，農(nóng)村最低生活保障參保人數(shù)為 11243 人次，總共享受?chē)?guó)家最低生活保障的人數(shù)為 17091 人次。筆者以農(nóng)村最低生活保障為考察對(duì)象從年齡階段、性別、參保人的身體狀況、文化程度、婚姻狀況等方面進(jìn)行了更為細(xì)致地統(tǒng)計(jì)：16 歲以下的參保人數(shù)為 1099 人次，17—59 歲年齡階段的參保人數(shù)為 6010 人次，60 歲以上的參保人數(shù)為 4134 人次；男女參保人數(shù)分別為 5944 人次和 5299 人次；參保人的身體狀況按照奉新縣低保局的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以分為三類，分別為身體健康的參保人數(shù)為 1198 人次，身體殘疾的參保人數(shù)為 1410 人次，患病的參保人數(shù)為8635 人次，其中重病人數(shù)為 634 人次；文盲參保人數(shù)為 4098 人次，小學(xué)文化程度的參保人數(shù)為 4926 人次，初中文化程度的參保人數(shù)為 1923 人次，高中文化程度的參保人數(shù)為 222 人次，�？莆幕�程度的參保人數(shù)為 35 人次，大學(xué)本科文化程度參保人數(shù)為 29 人次，研究生文化程度參保人數(shù)為 10 人次；已婚的參保人數(shù)為 8621人次，未婚參保人數(shù)（包括從未結(jié)過(guò)婚的人，離異和喪偶的人）為 2622 人次。

從圖（7）（8）（9）可以看出，享受農(nóng)村最低生活保障在 17 歲以上的人數(shù)約占總?cè)藬?shù)的 90%，因病致窮，享受農(nóng)村最低生活保障的人數(shù)約占總?cè)藬?shù)的 76.8%，小學(xué)文化程度及以下學(xué)歷的享受人群約占總?cè)藬?shù)的 80.2%。因此，農(nóng)村最低生活保障享受人群可以大概集中在 17 歲以上小學(xué)文化程度及以下學(xué)歷而且大部分因病導(dǎo)致貧困的人群。

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3  奉新縣農(nóng)村低保政策執(zhí)行力偏差的原因 ··················· 21

3.1 政策設(shè)計(jì)方面的問(wèn)題 ····················· 21

3.2 政策執(zhí)行者的影響 ·············· 21

3.2.1 政策執(zhí)行者的責(zé)任性不強(qiáng) ···················· 21

3.2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織與縣級(jí)組織的利益博弈 ················· 23

4  提升奉新縣農(nóng)村低保政策執(zhí)行力的對(duì)策與思考 ···················· 28

4.1 建立農(nóng)民的政策需求表達(dá)機(jī)制 ················· 28

4.2 科學(xué)合理地設(shè)計(jì)農(nóng)村低保政策 ··················· 28

4.2.1 準(zhǔn)確界定農(nóng)村低保對(duì)象 ······················ 28

4.2.2  科學(xué)確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn) ····················· 30

5  研究結(jié)論與展望 ··················· 39

5.1 研究結(jié)論 ··············· 39

5.2 研究展望 ···················· 39

4  提升奉新縣農(nóng)村低保政策執(zhí)行力的對(duì)策與思考

4.1 建立農(nóng)民的政策需求表達(dá)機(jī)制

建立農(nóng)民的政策需求表達(dá)機(jī)制是農(nóng)村最低生活保障政策實(shí)施績(jī)效的評(píng)估的首要環(huán)節(jié)。農(nóng)村低保政策的制定是針對(duì)廣大農(nóng)民朋友的，由于農(nóng)民的文化背景和教育程度的制約，他們有可能看不懂或者是理解不了這政策的要旨。首先，要用通俗易懂的言語(yǔ)向農(nóng)戶們闡述農(nóng)村低保政策，讓他們明白政策的要旨，從而產(chǎn)生對(duì)政策的認(rèn)同感。其次，通過(guò)入戶調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)或者察看相關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)年鑒等方式調(diào)研，了解到現(xiàn)在農(nóng)村貧困人口所面臨的問(wèn)題，希望立即解決的問(wèn)題。再次，在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開(kāi)有關(guān)農(nóng)村低保政策制定和執(zhí)行的聽(tīng)證會(huì)或者采用村民大會(huì)等形式，邀請(qǐng)貧困的農(nóng)戶針對(duì)農(nóng)村低保政策執(zhí)行談?wù)劯髯缘目捶ê徒ㄗh�；鶎庸ぷ魅藛T要準(zhǔn)確記錄農(nóng)戶們的意見(jiàn)，會(huì)后及時(shí)整理農(nóng)戶們的會(huì)上發(fā)言，編成文稿匯報(bào)給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，并建議領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)地回應(yīng)與解決農(nóng)戶們強(qiáng)烈反映的問(wèn)題。最后，對(duì)于低保申請(qǐng)?jiān)u議，其他農(nóng)戶有監(jiān)督的權(quán)利。鼓勵(lì)群眾監(jiān)管農(nóng)村低保工作的執(zhí)行以及對(duì)農(nóng)村低保執(zhí)行者行為的監(jiān)督，這也體現(xiàn)了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村最低生活保障政策實(shí)施效果如何的大力關(guān)注，農(nóng)戶們的評(píng)價(jià)為全面、客觀評(píng)估農(nóng)村低保政策打下重要基石，這也體現(xiàn)了農(nóng)村低保政策執(zhí)行的透明性，也有利于保證農(nóng)村低保工作的公平、公正。

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5  研究結(jié)論與展望

農(nóng)村低保政策是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障政策的一個(gè)重要組成部分。農(nóng)村低保政策執(zhí)行的好與壞不僅影響著各地政府的公信力的強(qiáng)弱，而且也影響著農(nóng)村居民生活質(zhì)量的高低。農(nóng)村低保政策的有效執(zhí)行是解決農(nóng)村貧困人口基本生活問(wèn)題的長(zhǎng)效舉措，是縮小城鄉(xiāng)貧富差距的重要一步棋，是我國(guó)民生建設(shè)中不可或缺的環(huán)節(jié)。

5.1 研究結(jié)論

本文通過(guò)對(duì)奉新縣民政局工作人員、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和農(nóng)村居民的訪談和農(nóng)村低保戶家庭的實(shí)地調(diào)研，瞄準(zhǔn)的農(nóng)村“低�！睂�(duì)象主要集中在 17 歲以上小學(xué)文化程度及以下學(xué)歷而且大部分因病導(dǎo)致貧困的人群，他們按照嚴(yán)格的低保申請(qǐng)流程向所在地的民政部門(mén)提交申請(qǐng)，奉新縣的農(nóng)村最低生活保障線為 70 元/月，并且奉新縣還提供了與之相配套的教科文衛(wèi)等方面的優(yōu)惠政策。目前，奉新縣享受到農(nóng)村最低生活保障的人口為 11243 人，占到農(nóng)村人口的 5%，這個(gè)指數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家規(guī)定的 2%這一救助比例。但是，奉新縣有關(guān)農(nóng)村低保方面的法律法規(guī)不健全，農(nóng)村低保執(zhí)行的工作人員稀缺，致使奉新縣農(nóng)村低保存在低保對(duì)象難確定，低保工作執(zhí)行力低，低保工作難監(jiān)管，低保政策執(zhí)行過(guò)程中存在濫用職權(quán)、玩忽職守現(xiàn)象等問(wèn)題的存在。從以下五個(gè)方面來(lái)提升農(nóng)村低保政策的執(zhí)行力：建立農(nóng)民的政策表達(dá)機(jī)制來(lái)了解民意；借助建立科學(xué)的收入核算體系、健全低保準(zhǔn)入與退出機(jī)制、量身定制低保標(biāo)準(zhǔn)體系和低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制來(lái)科學(xué)合理地設(shè)計(jì)農(nóng)村低保政策；通過(guò)物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)、職業(yè)發(fā)展激勵(lì)等這些激勵(lì)方式培育執(zhí)行者的良好的執(zhí)行心態(tài)，從而提升執(zhí)行者自身的素質(zhì)和能力；信息的傳遞溝通協(xié)調(diào)是關(guān)鍵，績(jī)效考核是催動(dòng)力，監(jiān)督管理是預(yù)防，責(zé)任追究是保障，這四個(gè)環(huán)節(jié)相互配合完善基層政府執(zhí)行機(jī)制；營(yíng)造執(zhí)行力文化，將執(zhí)行力理論內(nèi)化為執(zhí)行者的素養(yǎng)。

參考文獻(xiàn)（略）