1 導論

1.1 研究的背景

古往今來，我國的農(nóng)業(yè)人口一直占有很大的比例，達到 60%左右，，因此我國也自稱為農(nóng)業(yè)大國。為了適應我國市場經(jīng)濟的發(fā)展步伐，1978 年在我國廣大的農(nóng)村推進經(jīng)濟體制改革，農(nóng)民的社會地位得以提高，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展模式面臨轉型，然而中國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，小農(nóng)思想和農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展模式嚴重制約著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，也影響著我國國民經(jīng)濟整體發(fā)展。三農(nóng)問題引起了黨和政府的高度關注，2007 年 7 月 11 日，國務院發(fā)出《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔2007〕19 號），決定“2007 年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度”，這初步搭建起我國統(tǒng)一的農(nóng)村最低生活保障政策的框架。2007 年中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會提出了“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的新命題；2008 年中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會進一步提出了“推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共享改革發(fā)展成果”的新的政策措施。在黨和國家的政策方針和政府工作的殷扶下，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平取得了極大地提高，導致農(nóng)業(yè)發(fā)展速度加快，農(nóng)民人均收入水平顯著提高，在該背景下，農(nóng)村發(fā)展仍存在差異化，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式的多重選擇，區(qū)域之間農(nóng)業(yè)發(fā)展不均衡，農(nóng)民文化素質差異、思想觀念差異等因素導致農(nóng)民們的經(jīng)濟收入差異比較明顯，呈現(xiàn)兩極分化的狀況。國家和政府為了緩和農(nóng)民收入的極大差異的矛盾，2007 年 10 月 15 日，胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上提出“要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活”，農(nóng)村低保政策便應運而生并且 2007 年在政府各級機構的相互配合下，農(nóng)村低保政策在全國范圍內得到推行。

然而我國農(nóng)村人口將近有 8 億，人口基數(shù)很大，政策在實施過程中因地域的不同呈現(xiàn)出差異性，而且我國的農(nóng)村低保政策處于建設的初級階段，導致農(nóng)村貧困人口的數(shù)量并沒有發(fā)生較大的波動。加之，在政策執(zhí)行過程中存在執(zhí)行不規(guī)范，政策執(zhí)行短缺性，濫用職權、玩忽職守現(xiàn)象，執(zhí)行機構及工作人員效率偏低等一系列問題。這些問題，極大地影響著農(nóng)村低保政策執(zhí)行力。政策執(zhí)行力是指組織在達成目標過程中所有影響最終目標達成效果的因素。影響農(nóng)村低保政策執(zhí)行力的因素主要有農(nóng)村低保對象瞄準、農(nóng)村低保標準、有關農(nóng)村低保方面的配套政策、農(nóng)村低保退出機制、農(nóng)村低保評價體系構建等。 

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1.2 研究意義

1.2.1 實踐意義

只有那些應用于實踐并且能夠經(jīng)得起實踐的檢驗與豐富的理論研究才具有  研究的意義。本論文所進行的研究不僅具有較強的理論意義，還對現(xiàn)實具有指導的價值。

(1)有利于農(nóng)村低保政策執(zhí)行力的改善。由于現(xiàn)行的農(nóng)村低保政策在執(zhí)行過程中存在很多的問題，通過對奉新縣農(nóng)村低保政策執(zhí)行力問題的研究，了解到奉新縣農(nóng)村低保執(zhí)行力現(xiàn)狀，在政策執(zhí)行過程中存在的問題，能夠從一個小的區(qū)域來反映我國農(nóng)村低保政策執(zhí)行力的效果，有利于大大改善我國農(nóng)村低保政策執(zhí)行力效果，完善我國農(nóng)村社會保障政策。

(2)為各級政府在農(nóng)村低保政策執(zhí)行力決策提供參考。雖然不同的地區(qū)存在一定的差異性，但某種程度上也存在一些共性。借助奉新縣低保政策執(zhí)行力問題、原因及對策的分析，為各級政府在農(nóng)村低保政策執(zhí)行力決策提供參考建議，各級政府可以因地制宜地參照奉新縣的農(nóng)村低保執(zhí)行力情況及對策建議改善當?shù)氐霓r(nóng)村低保政策執(zhí)行力效果。

(3)緩和矛盾，縮小貧富差距。農(nóng)村低保政策的建立是深化我國社會保障體制改革的重大課題，旨在保障生活在貧困線以下的農(nóng)民的基本生活，農(nóng)村低保政策的有效執(zhí)行有助于減緩城鄉(xiāng)貧富差距，增進農(nóng)村居民的福利，改善并提高農(nóng)村居民的生活水平，進而緩和我國民生方面的矛盾。

1.2.2 理論意義

對農(nóng)村低保政策執(zhí)行力的研究具有重要的理論意義，一方面對于農(nóng)村低保政策執(zhí)行理論體系的構建是很有意義的。鑒于目前學術界對于農(nóng)村低保政策執(zhí)行力方面的理論研究相對較少而國內農(nóng)村低保政策執(zhí)行問題又層出不窮，廣泛地引起了社會各界的關注。本文基于這兩點，通過全面系統(tǒng)地分析我國農(nóng)村低保政策執(zhí)行力問題，為日后研究農(nóng)村低保政策執(zhí)行的學者們提供一些參考。另一方面，擴大了農(nóng)村低保政策執(zhí)行知識的普及，讓更多的專家學者和公民關注到農(nóng)村低保政策執(zhí)行力這一領域。

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2  奉新縣農(nóng)村低保政策執(zhí)行力現(xiàn)狀調查

2.1 調查方法

2.1.1 資料收集查閱

首先，查閱國家民政部門有關農(nóng)村低保方面的政策方針法律法規(guī)，從宏觀層面上有一定的認知度；其次，閱讀江西省政府有關農(nóng)村低保方面的文件和 2011 年以來奉新縣政府統(tǒng)計年鑒，大致了解江西省及奉新縣的 GDP 值、民生工程方面的投入、低保人群相關數(shù)據(jù)并對其進行歸納分析，總結出變化規(guī)律。最后，搜集、整理和分析奉新縣涉及農(nóng)村低保方面的政策法規(guī)、文獻。

2.1.2 實地調研與訪問

從兩個方面進行實地調研：一是走訪奉新縣的民政部及奉新縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，與其負責人進行會談來獲取有關的農(nóng)村低保資料和數(shù)據(jù)；二是走進農(nóng)村低保戶的家中，對低保戶進行問卷、訪問調研。調研主要是對縣級政府低保政策的實施范圍和執(zhí)行情況、低保政策的評價和對低保政策所提出的相關建議意見等的回訪。

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2.2 調查內容

通過調研來了解奉新縣農(nóng)村地區(qū)低保政策實施現(xiàn)狀，之后總結出政策實施過程中的特點，并找出在政策實施中遇到的困難和問題。

2.2.1 農(nóng)村“低�！睂ο�

根據(jù)奉新縣低保局 2013 年的最新低保數(shù)據(jù)可知：城市最低生活保障的參保人數(shù)為 5848 人次，農(nóng)村最低生活保障參保人數(shù)為 11243 人次，總共享受國家最低生活保障的人數(shù)為 17091 人次。筆者以農(nóng)村最低生活保障為考察對象從年齡階段、性別、參保人的身體狀況、文化程度、婚姻狀況等方面進行了更為細致地統(tǒng)計：16 歲以下的參保人數(shù)為 1099 人次，17—59 歲年齡階段的參保人數(shù)為 6010 人次，60 歲以上的參保人數(shù)為 4134 人次；男女參保人數(shù)分別為 5944 人次和 5299 人次；參保人的身體狀況按照奉新縣低保局的劃分標準可以分為三類，分別為身體健康的參保人數(shù)為 1198 人次，身體殘疾的參保人數(shù)為 1410 人次，患病的參保人數(shù)為8635 人次，其中重病人數(shù)為 634 人次；文盲參保人數(shù)為 4098 人次，小學文化程度的參保人數(shù)為 4926 人次，初中文化程度的參保人數(shù)為 1923 人次，高中文化程度的參保人數(shù)為 222 人次，�？莆幕�程度的參保人數(shù)為 35 人次，大學本科文化程度參保人數(shù)為 29 人次，研究生文化程度參保人數(shù)為 10 人次；已婚的參保人數(shù)為 8621人次，未婚參保人數(shù)（包括從未結過婚的人，離異和喪偶的人）為 2622 人次。

從圖（7）（8）（9）可以看出，享受農(nóng)村最低生活保障在 17 歲以上的人數(shù)約占總人數(shù)的 90%，因病致窮，享受農(nóng)村最低生活保障的人數(shù)約占總人數(shù)的 76.8%，小學文化程度及以下學歷的享受人群約占總人數(shù)的 80.2%。因此，農(nóng)村最低生活保障享受人群可以大概集中在 17 歲以上小學文化程度及以下學歷而且大部分因病導致貧困的人群。

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3  奉新縣農(nóng)村低保政策執(zhí)行力偏差的原因 ··················· 21

3.1 政策設計方面的問題 ····················· 21

3.2 政策執(zhí)行者的影響 ·············· 21

3.2.1 政策執(zhí)行者的責任性不強 ···················· 21

3.2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織與縣級組織的利益博弈 ················· 23

4  提升奉新縣農(nóng)村低保政策執(zhí)行力的對策與思考 ···················· 28

4.1 建立農(nóng)民的政策需求表達機制 ················· 28

4.2 科學合理地設計農(nóng)村低保政策 ··················· 28

4.2.1 準確界定農(nóng)村低保對象 ······················ 28

4.2.2  科學確定農(nóng)村低保標準 ····················· 30

5  研究結論與展望 ··················· 39

5.1 研究結論 ··············· 39

5.2 研究展望 ···················· 39

4  提升奉新縣農(nóng)村低保政策執(zhí)行力的對策與思考

4.1 建立農(nóng)民的政策需求表達機制

建立農(nóng)民的政策需求表達機制是農(nóng)村最低生活保障政策實施績效的評估的首要環(huán)節(jié)。農(nóng)村低保政策的制定是針對廣大農(nóng)民朋友的，由于農(nóng)民的文化背景和教育程度的制約，他們有可能看不懂或者是理解不了這政策的要旨。首先，要用通俗易懂的言語向農(nóng)戶們闡述農(nóng)村低保政策，讓他們明白政策的要旨，從而產(chǎn)生對政策的認同感。其次，通過入戶調查、問卷調查、座談會或者察看相關部門的統(tǒng)計年鑒等方式調研，了解到現(xiàn)在農(nóng)村貧困人口所面臨的問題，希望立即解決的問題。再次，在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開有關農(nóng)村低保政策制定和執(zhí)行的聽證會或者采用村民大會等形式，邀請貧困的農(nóng)戶針對農(nóng)村低保政策執(zhí)行談談各自的看法和建議�；鶎庸ぷ魅藛T要準確記錄農(nóng)戶們的意見，會后及時整理農(nóng)戶們的會上發(fā)言，編成文稿匯報給上級領導，并建議領導及時地回應與解決農(nóng)戶們強烈反映的問題。最后，對于低保申請評議，其他農(nóng)戶有監(jiān)督的權利。鼓勵群眾監(jiān)管農(nóng)村低保工作的執(zhí)行以及對農(nóng)村低保執(zhí)行者行為的監(jiān)督，這也體現(xiàn)了農(nóng)戶對農(nóng)村最低生活保障政策實施效果如何的大力關注，農(nóng)戶們的評價為全面、客觀評估農(nóng)村低保政策打下重要基石，這也體現(xiàn)了農(nóng)村低保政策執(zhí)行的透明性，也有利于保證農(nóng)村低保工作的公平、公正。

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5  研究結論與展望

農(nóng)村低保政策是我國農(nóng)村社會保障政策的一個重要組成部分。農(nóng)村低保政策執(zhí)行的好與壞不僅影響著各地政府的公信力的強弱，而且也影響著農(nóng)村居民生活質量的高低。農(nóng)村低保政策的有效執(zhí)行是解決農(nóng)村貧困人口基本生活問題的長效舉措，是縮小城鄉(xiāng)貧富差距的重要一步棋，是我國民生建設中不可或缺的環(huán)節(jié)。

5.1 研究結論

本文通過對奉新縣民政局工作人員、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和農(nóng)村居民的訪談和農(nóng)村低保戶家庭的實地調研，瞄準的農(nóng)村“低保”對象主要集中在 17 歲以上小學文化程度及以下學歷而且大部分因病導致貧困的人群，他們按照嚴格的低保申請流程向所在地的民政部門提交申請，奉新縣的農(nóng)村最低生活保障線為 70 元/月，并且奉新縣還提供了與之相配套的教科文衛(wèi)等方面的優(yōu)惠政策。目前，奉新縣享受到農(nóng)村最低生活保障的人口為 11243 人，占到農(nóng)村人口的 5%，這個指數(shù)遠遠高于國家規(guī)定的 2%這一救助比例。但是，奉新縣有關農(nóng)村低保方面的法律法規(guī)不健全，農(nóng)村低保執(zhí)行的工作人員稀缺，致使奉新縣農(nóng)村低保存在低保對象難確定，低保工作執(zhí)行力低，低保工作難監(jiān)管，低保政策執(zhí)行過程中存在濫用職權、玩忽職守現(xiàn)象等問題的存在。從以下五個方面來提升農(nóng)村低保政策的執(zhí)行力：建立農(nóng)民的政策表達機制來了解民意；借助建立科學的收入核算體系、健全低保準入與退出機制、量身定制低保標準體系和低保標準動態(tài)調整機制來科學合理地設計農(nóng)村低保政策；通過物質激勵、精神激勵、職業(yè)發(fā)展激勵等這些激勵方式培育執(zhí)行者的良好的執(zhí)行心態(tài)，從而提升執(zhí)行者自身的素質和能力；信息的傳遞溝通協(xié)調是關鍵，績效考核是催動力，監(jiān)督管理是預防，責任追究是保障，這四個環(huán)節(jié)相互配合完善基層政府執(zhí)行機制；營造執(zhí)行力文化，將執(zhí)行力理論內化為執(zhí)行者的素養(yǎng)。

參考文獻（略）