前言  

在我國，征地是一件持久的事情，在持續(xù)多年的高速建設(shè)之后，各地各項(xiàng)建設(shè)工程仍在持續(xù)不斷進(jìn)行，特別是近年來城鎮(zhèn)化速度加快、交通運(yùn)輸建設(shè)迅猛發(fā)展、商業(yè)開發(fā)加速升級(jí)等，農(nóng)村土地的征收一直在如火如荼地進(jìn)行。土地資源具有珍惜性和不可替代性，而且征地作為政府實(shí)施的一項(xiàng)行政行為，本應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序和權(quán)限來實(shí)施，在程序、主體、手段等方面均應(yīng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，且必須保證被征地對象的合法權(quán)益，但是實(shí)踐中卻出現(xiàn)了許多不符合法律規(guī)定程序和權(quán)限等等的征地行為，諸如“未批先征”、“邊批邊征”、越權(quán)征收、暴力征收等。還有許多征地行為雖然沒有違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，但明顯與公平正義、誠實(shí)信用的社會(huì)公序良俗及市場交易原則相違背，如強(qiáng)制征收。另外，法律的空白也導(dǎo)致不少征地行為無法可依，各地“各自為政”，出現(xiàn)了差異明顯、甚至是截然相反的做法。這些違背公序良俗或因法律空白導(dǎo)致的諸多違法做法，也需待法律完善或在實(shí)踐中嚴(yán)格依法予以規(guī)范，但具有法律探討意義上的還是征地中的違法行為。 
目前，學(xué)界對于征地活動(dòng)的研究成果相當(dāng)豐富，從憲法、物權(quán)法、行政法、刑法等多角度，對土地制度、土地的權(quán)利屬性、征地征收補(bǔ)償機(jī)制、土地征收中的職務(wù)犯罪等諸多方面問題均進(jìn)行了廣泛而深刻的研究。但對于征地違法行為進(jìn)行系統(tǒng)研究的成果卻比較缺乏，將該問題作為一個(gè)課題研究的更是稀少，如只是在論述其他問題時(shí)，將征地中存有的違法行為作為影響主題的一個(gè)方面因素籠統(tǒng)提及。因而，本文采取類型化的方式全面研究征地中的違法行為，按照行政行為的要素，從行政行為的啟動(dòng)程序、實(shí)施主體、行政手段、行為對象等方面系統(tǒng)分析征地中存有的諸多違法行為，并分析其效力——即對征地活動(dòng)影響。通過對征地違法行為進(jìn)行類型化和有效性的研究，提出規(guī)制征地違法行為的一些法律建議，希望為完善征地方面的法律規(guī)范提供一點(diǎn)參考。 
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一、征地違法行為概述  

（一）基本含義 
征地違法行為，顧名思義，就是征地活動(dòng)中存在的違法行為，可以理解為違反或刻意規(guī)避法律規(guī)定的征地方式、方法或手段。 首先，該違法行為存在于征地活動(dòng)。征地是相關(guān)政府部門通過采取支付相應(yīng)報(bào)酬，取得集體所有土地的一種活動(dòng)。雖然其中存在一些違法行為，但從整體上看，還是可以評價(jià)為征地活動(dòng)，與正常的、合法的征收土地在外在表現(xiàn)上是一樣的。而且具有強(qiáng)制力，因?yàn)檎鞯囟际窃谡�府的主�?dǎo)下進(jìn)行的，即使其中存有違法行為，但被征收土地的行政相對人必須執(zhí)行，否則可能會(huì)遭受政府的懲罰甚至強(qiáng)制征收。當(dāng)然，政府的強(qiáng)制行為不能超過一定限度，嚴(yán)重違反法律、違背社會(huì)公序良俗或者侵犯人權(quán)的強(qiáng)制征地行為，可能會(huì)導(dǎo)致法律的否定性評價(jià)。 其次，該違法行為必須由政府實(shí)施。因?yàn)槭钦�府的專有�?quán)力，其他任何部門、單位或個(gè)人都無權(quán)實(shí)施。其他單位或個(gè)人擅自征收土地，則主體完全不適格，其不是征收土地，而是非法占用土地了。當(dāng)然，在我國，由于村委會(huì)、居委會(huì)等基層自治組織也會(huì)協(xié)助政府從事征地活動(dòng)，并且在法律上已經(jīng)將協(xié)助政府從事征地活動(dòng)的基層自治組織人員擬制為國家工作人員，因而在征地中實(shí)施違法行為的主體也有村委會(huì)、居委會(huì)及其成員。 最后，存有違法行為的征地活動(dòng)的結(jié)果，特別是法律意義的結(jié)果是導(dǎo)致土地所有權(quán)屬的轉(zhuǎn)移，即政府將原本屬于集體所有的土地，收歸國有。  
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（二）主要特征 
征地違法行為在我國廣泛而持久存在。我國正處于社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的上升時(shí)期，城鎮(zhèn)化自改革開放后一直持續(xù)進(jìn)行。開發(fā)礦產(chǎn)、新建工廠、房地產(chǎn)開發(fā)等，都需要大量的土地，，對于農(nóng)村集體的土地進(jìn)行征收，一直在持續(xù)而廣泛的進(jìn)行。與此同時(shí)，我國有關(guān)土地征收及管理的法律法規(guī)尚不是非常全面。在改革開放、市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，不少政府部門及領(lǐng)導(dǎo)人員在利益驅(qū)使下，在征收土地過程中，故意違背法律、鉆營法律漏洞或“打法律的擦邊球”，而農(nóng)村的財(cái)務(wù)管理向來混亂、監(jiān)督乏力。上述種種原因，導(dǎo)致了在征收農(nóng)村集體土地過程中，經(jīng)常出現(xiàn)許多違法的做法。而且，可以預(yù)見的是，由于我國現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程遠(yuǎn)未結(jié)束，大規(guī)模征地還將繼續(xù)進(jìn)行，征地中的違法行為仍有可能繼續(xù)產(chǎn)生，并可能產(chǎn)生更多新的違法做法。在程序和實(shí)體方面均存在。一個(gè)具體行政行為包括程序和實(shí)體兩個(gè)基本層面，征地也不例外。征地中的違法行為，在程序上和實(shí)體上都存有。 征地從開始到進(jìn)行到結(jié)束，均需履行相應(yīng)的程序，這些程序的設(shè)定是基于土地的稀缺性、不可替代性、對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要性以及對政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)制性。然而實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)不符合法定程序的情況�！罢�府在農(nóng)地征收過程中，著力‘精簡’正當(dāng)程序，在征地中不當(dāng)介入，補(bǔ)償時(shí)不當(dāng)分配，糾紛中非法干預(yù)……凡此種種，概括地說就是政府主導(dǎo)下的程序失范”3。尤其是在啟動(dòng)時(shí)，程序違法更加集中和凸顯。這是有深刻的客觀原因的，因?yàn)檎鞯匾坏﹩��?dòng)就意味著利益的即將產(chǎn)生和移轉(zhuǎn)。征地在實(shí)際開始征收前，必須經(jīng)過用地申請、實(shí)地踏勘、擬定方案、聽證、公示、審批等等程序，在上述各個(gè)程序環(huán)節(jié)都有可能出現(xiàn)違法行為，如申請理由虛假、聽證走過場、公示內(nèi)容刻意模糊等等。目前，在征地啟動(dòng)程序中，最常見的、影響最大的，是審批手續(xù)缺失和征地時(shí)間超期。審批手續(xù)缺失，顧名思義就是沒有獲得審批就開始著手征地，俗稱“未批先征”；征地時(shí)間超期，是指超出法律規(guī)定或征收文件批準(zhǔn)的期限征地。該兩類程序違法征地行為，在實(shí)踐中廣泛存在而且屢禁不絕，因而本文將集中研究討論。 
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三、征地主體違法 .... 12 
（一）越權(quán)征收及其效力認(rèn)定 ........... 12 
（二）非法授權(quán)及其效力認(rèn)定 ........... 14 
四、征地手段違法 .... 17 
（一）暴力征收及其效力認(rèn)定 ........... 17 
（二）違法獎(jiǎng)懲及其效力認(rèn)定 ........... 19 
五、征地補(bǔ)償款管理違法 ............ 21 
（一）來源違法及其效力認(rèn)定 ........... 21 
（二）分配違法及其效力認(rèn)定 ........... 22 

五、征地補(bǔ)償款管理違法  

（一）來源違法及其效力認(rèn)定
一是因?yàn)閲�家才是征地的唯一主體，獨(dú)享征地權(quán)。二是從正常的征地流程來看，先是審批，然后國家向被征地單位征收土地，同時(shí)支付征地補(bǔ)償費(fèi)用，最后完成土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，將征收來的土地交付使用。在被征地對象交付土地的同時(shí)國家就應(yīng)當(dāng)支付補(bǔ)償費(fèi)用，這時(shí)該土地上并沒有實(shí)際產(chǎn)生其他收益，補(bǔ)償費(fèi)用只能由國家負(fù)擔(dān)。  然而，實(shí)際征地中，征地補(bǔ)償費(fèi)用的來源有時(shí)竟然不是從政府的財(cái)政支付，而是由申請用地單位先墊付。如一些地方政府進(jìn)行的“預(yù)征地”，往往因?yàn)樵摰胤秸�府已�?jīng)沒有用地指標(biāo)了，也沒法撥付一筆錢就用做征地的補(bǔ)償費(fèi)用，于是就讓該申請用地單位先拿出錢來墊付征地補(bǔ)償費(fèi)用；再如有些地方政府讓村集體代為墊付。19上述情況均是征地補(bǔ)償費(fèi)用來源不規(guī)范的表現(xiàn)。造成該現(xiàn)象有多種原因，其一可能是負(fù)責(zé)征地的政府沒有財(cái)政資金。這在一些貧困地區(qū)尤為凸顯。當(dāng)?shù)卣�府為了招商引資，為給招來的企業(yè)提供土地，于是大力征收土地，但是政府財(cái)務(wù)上又缺錢，于是就讓申請用地單位墊付征地補(bǔ)償費(fèi)用。政府在征地完成后向該單位交付用地時(shí)，再從土地出讓金中予以抵扣。其二可能是相關(guān)手續(xù)的不完善導(dǎo)致無法撥付征地補(bǔ)償款。比如，征地審批不完善，就開始征地了，此時(shí)征地的政府因手續(xù)不完善，無法從上級(jí)政府部門那里申請撥付征地補(bǔ)償費(fèi)用，于是先讓申請用地單位墊付，待日后手續(xù)完善了、征地補(bǔ)償費(fèi)用到位了，再返還申請用地單位。 
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余論

征地中大量存在著違法行為，并且我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍在繼續(xù)，預(yù)計(jì)大規(guī)模的征收土地活動(dòng)還會(huì)持續(xù)很長一段時(shí)間，可能還會(huì)出現(xiàn)更多的、新式的違法行為。征地多是由基層政府開展，村委會(huì)參與協(xié)助，基層法治的薄弱加上村委會(huì)的管理混亂、監(jiān)督乏力，公民法律意識(shí)的薄弱、法律能力的缺乏等，造成征地違法行為在實(shí)踐中大量而長期存在。可以預(yù)見的是，這些違法行為還將繼續(xù)存續(xù)和不斷產(chǎn)生各種新花樣。法律，尤其是行政法律，一般都是從正面規(guī)定各主體的行為規(guī)范與程序，而沒有從反面規(guī)制種種不合法的行為。征地違法行為對于征地的順利進(jìn)行、行政相對人的權(quán)益保障、各種違法犯罪行為的打擊都造成嚴(yán)重影響。但令人遺憾的是，關(guān)于征地中違法行為的研究目前還比較欠缺。筆者希望以自己淺薄的知識(shí)，通過本文揭示問題的冰山一角，以期拋磚引玉，并與同仁們共勉。
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參考文獻(xiàn)(略)