第一章  代議制與代表理論

一、代議制

（一）代議制的歷史淵源

代議制是代議在政治生活中的具體運用，是人民群眾選舉代表管理國家事務的活動。很多人認為，代議制源于英國，如果這里的代議制是指現(xiàn)代國家的代議制度，這當然沒有問題。但是，如果這里的代議制指涉人民通過集會、聚會討論、解決國家政治事務的制度，那么這樣說就有失偏頗。因為“作為人類群體處理共同事務的一種方法，‘代議’在人類文明社會發(fā)展的早期階段就已經出現(xiàn)”。從人類群體生活的形成之后，代議的形式便逐漸出現(xiàn)并成形。從歷史發(fā)展的角度來看，代議制經歷了多個發(fā)展階段，具有悠久的歷史淵源，具體而言，大致可以分為這樣幾種類型：

1、古代民會制度是代議制的歷史源頭

雖然現(xiàn)代意義上代議制是隨著資本主義制度的而產生的，但是作為一種政治生活形式，代議制在西方政治歷史上很早就已經形成萌芽。

首先是古希臘的民主政制。古代希臘的政治制度以直接民主為人所知，但實際上，古代希臘的民主政制中已經存在代議制的形式。第一種形式是雅典國家執(zhí)政官的產生，這是代議制精神的最初體現(xiàn)。在公元前七世紀，雅典國家的執(zhí)政官是以選舉方式產生的，并且具有任期制度。第二種形式是四百人會議。四百人會議制度是梭倫改革后形成的，它是公民大會的常設機關，代行公民大會的部分職能。四百人會議的成員從國家的四個部落各選舉一百人參加，除第四等級之外前三個等級的公民均有資格參加。第三種形式是五百人會議。這是克里斯提尼改革時創(chuàng)立的，與四百人會議不同，五百人會議的成員由十個部落各選五十人組成，并設立“常委委員會”。與四百人會議相比，五百人議會擴大了選民資格的范圍。有學者認為這是后來國家議會的雛形。

其次是古羅馬的共和制度。古羅馬的民主制度雖然融合了古希臘的直接民主理論，但卻沒有直接復制古希臘的直接民主制度，而是它創(chuàng)造出了更具特色的共和政體。一般認為，古羅馬政治制度分為王政時期、共和時期和帝國時期三個階段，其中共和時期被認為是古羅馬制度最具代表性的時期，這一時期具有三個主要的政治機構：一是執(zhí)政官。這一時期的執(zhí)政官由兩人組成，這兩人是由森杜亞會議選舉產生，任期一年，任期屆滿可進入元老院。二是元老院。元老院由氏族長老和退休的執(zhí)政官組成，為執(zhí)政官提供咨詢，成為實際上的最高權力機關。三是公民大會。共和時期的公民大會主要是森杜亞大會，主要功能是選舉執(zhí)政官，同時兼有對外宣戰(zhàn)權，但其所作出的決議須由元老院批準生效。所以說，這一時期的執(zhí)政官和元老院扮演了代議機關的角色。

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二、代表理論

議員一經當選，應該如何在議會中代表人民呢？這個看似簡單的問題實際上卻很難回答，或者說有各種各樣不同的答案。對這個問題的研究構成了代表理論的核心內容。

有關代表理論的研究“涉及到一系列的基本問題‘：誰是代表’？、‘代表什么？’、‘如何代表？’、‘代表是如何產生的？’、‘什么樣的代表才是好的代表？’等。對這些問題的不同回答，反映了不同的代表理念，也形成了多樣的代表分類及在代表權的實現(xiàn)、代表制度等問題上的不同主張” 。對代表理論的全面研究超出了本文的研究范圍，這里僅就與本文主題關系密切的“獨立”與“委托”之爭、全民與選民的利益張力兩個問題做適當探討。

（一）“獨立”與“委托”的爭論

自代表理念與代表制誕生以來，代表與選民的關系即“選舉產生的代表是選民的代理人，還是選民的受托人”②就是其要處理的核心問題，尤其隨著普選制成為當代世界公民普遍享有的基本政治權利之后更是如此。針對這一核心問題，西方理論界逐步形成了兩種相對立的觀點，即“獨立觀”與“委托觀”。

1、“獨立觀”的主張

“獨立觀”即獨立代表觀，這種代表觀認為政治活動是復雜的，需要專業(yè)的判斷和一定的知識、策略等，因此除了在政治原則上忠實選民之外，代表與可以而且應該與選民保持相對的獨立。也就是說，在處理具體事務時應該有自由裁量權，可以不受選民影響，而是根據(jù)自身的知識、專業(yè)、判斷等來裁決，并且不會因為自由裁決而受到選民罷免。在“獨立觀”看來，“選民不是天使，對公共事務未必有健全理性的判斷，會常常出錯，甚至會被領入歧途”③，因此需要有學識、有判斷力、專業(yè)的、職業(yè)化的政治精英為他們把關，而通過選舉產生的代表往往是在知識、智慧、地位等某方面較為突出的人。相較普通選民而言，被選出的代表往往具有更專業(yè)的判斷力和分析力。因此代表不必要成為選民的傳話筒和“前臺木偶”，“選舉出來的精英們不必原汁原味地代表人民，只需代人民議政、替人民做主即可”。假如選民不相信代表的判斷和能力，“堅持以絕對符合他們的意見作為代表保持其席位的條件，他們這么做是不明智的”⑤。

這種代表與選民的關系更容易受到精英民主主義者的青睞。在他們看來，民主不是人民或選民的統(tǒng)治，而是由選民選舉出的政治精英來統(tǒng)治，民主的本質在于通過競爭性的選舉方式選出能代表民眾行使政治權力的精英，而這種通過投票選舉領袖的民主更加劇了政治家的職業(yè)化趨勢。政治家們通過為選民提供具有不同偏好的選舉綱領或社會政策來贏得選民手中的選票，，而一旦選舉獲勝就可以放開手腳根據(jù)自己的政治主張來施政議政。也就是說，雖然代表的合法性來自于選民的選舉，但當選之后便具有了政治獨立性，不必受到選民的制約。

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第二章 我國人民代表大會制度及代表兼職制

一、我國人民代表大會制度的歷史演進

人民代表大會制度是代議制與中國革命和建設實踐相結合的產物，是中國共產黨關于現(xiàn)代代議制的構想與實踐的最終成品。作為一套復雜的制度體系，人民代表大會制度也經歷了漫長的探索與發(fā)展。本文將以代議形式的變遷為線索，并以 1954年人民代表大會制度的正式確立為界限，分別考察之前的諸多代議模式以及新中國人大制度的發(fā)展變化。我國人大代表兼職制伴隨著人民代表大會制度的歷史變遷而不斷發(fā)展，人大代表兼職制與人民代表大會制度的演進密切相關，因此，從某種意義上說，考察我國人大代表兼職制的歷史演進就是對我國人民代表大會制度的歷史變遷的梳理。

 從政治實踐的角度來看，人民代表大會制度在中國的產生與建立不是一時的制度創(chuàng)新，也不是缺乏實踐基礎的想像體，而是在新民主主義革命過程中逐步形成的。 早在人民代表大會制度成為我國的政體之前，中國共產黨領導人民群眾在長期的革命進程中曾經探索建立了一系列的代議模式，它們對當今人大制度的形成與具體樣貌產生了不同程度的影響，也為我們理解我國的代表兼職制提供了諸多啟發(fā)。

（一）人民代表大會制度正式確立之前的發(fā)展演變

1927 年至 1937 年的蘇維埃制度也被稱為工農兵代表大會制，它是中國人民代表大會制度的原型，而它的原型則是蘇俄時期的蘇維埃。蘇維埃的字面含義為代表大會，它具有如下典型特征：首先，反對分權制衡，堅持議行合一或者說是民主集中制。蘇維埃代表大會是最高權力機關，作為其常設機構的執(zhí)行委員會在閉會期間代行其職權。但由于它們的集會性質，國家權力的實際行使者是人民委員會及各部門的首腦。由此，民主集中制更多的體現(xiàn)為決策的民主與執(zhí)行的集中。其次，在人員構成上堅持階級代表制與職業(yè)代表制。蘇維埃在成員構成上首先以階級為界限排除了作為階級敵人的地主階級和資產階級，之后在工農階級內部，按照行業(yè)或團體產生出代表，以使得代表大會的構成體現(xiàn)出社會的構成。值得注意的是，此時的兼職代表制之后在我國也一直延續(xù)了下來。另外，為保證選舉產生的代表對人民負責，該制度賦予了人民罷免代表的權利。最后，蘇維埃的一個顯著特征便是一黨領導。俄國的蘇維埃是作為罷工組織自發(fā)成立的，起初多黨共存，之后布爾什維克黨逐步確立了對它的領導。而我國的蘇維埃一開始就是中國共產黨建立的，其選舉事宜、會議與議程無不接受黨的領導，黨團也成為閉會期間蘇維埃的領導者。在我國的革命實踐中，蘇維�？傮w上經歷了一個由地方性政權上升為全國性政權的過程。起初，蘇維埃是通過農民暴動的方式建立，集中分布于縣鄉(xiāng)一級，并且運動伴有很大的隨意性，每一個蘇維埃政權存在的時間都不長，呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村蘇維埃與農民協(xié)會并存的格局。中共六大之后，在紅軍攻占的區(qū)域上建立起了大片的蘇維埃政權，改變了以縣級為中心的格局。1931 年，在江西瑞金召開了中華蘇維埃第一次全國代表大會，標志著蘇維埃成為了全國性政權的組織形式。以中央蘇維埃的組織形式為例，它由四個層次構成：第一個層次是最高政權機關全國蘇維埃代表大會，第二個層次是閉會期間的最高政權機關中央執(zhí)行委員會，第三個層次是中央執(zhí)委閉會期間的最高政權機關中央執(zhí)行委員會主席團，第四個層次則是中央執(zhí)行委員會的行政機關人民委員會。不難發(fā)現(xiàn)，蘇維埃在代表制、組織形式、黨政關系等方面的許多規(guī)定與做法一直延續(xù)到了今天。

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二、人大代表兼職制的形成與發(fā)展

眾所周知，人大代表是各級人大的組織細胞，人大代表的活動與履職狀況直接影響到人大制度的有效運轉，而人大代表制度的完善與否又直接關乎人大制度的整體功效。具體來看，“人大代表制度是由規(guī)范人大代表選舉、履職、監(jiān)督等一系列行為過程的法律法規(guī)組成的一個完整統(tǒng)一的系統(tǒng)”①，涉及人大代表的性質與地位、資格與產生、權利與義務、在會議期間及閉會期間的工作、執(zhí)行職務的保障、對代表的監(jiān)督等諸多內容。就當前情況而言，我國的人大代表制度已經涵蓋人大代表選舉制度、聯(lián)系選民制度、學習培訓制度等多項內容，其中人大代表兼職制度構成了我國人大代表制度的獨特內容，也是當前人大研究頗具爭議的問題領域。接下來，本文將對我國的人大代表兼職制度與人大常委兼職制度進行歷史考察與理論分析，以期弄清楚這兩項制度的歷史與現(xiàn)狀、建立的原因與歷史合理性，作為人大常委專職化研究的一項必不可少的背景。

（一）人大代表兼職制

一般認為，“專職代表制是指代表不兼任其他職務，而以代表職務作為其本職工作，并享有職權承擔相應責任的代表制度；兼職代表制是指代表主要時間精力不是放在代表工作上，而是以其他工作為本職工作的代表制度�！雹趶奈覈�現(xiàn)實政治情況來看，我國各級人民代表大會是由數(shù)量龐大的兼職代表所組成的，人大代表兼職制是我國人大制度的重要內容。

1.人大代表兼職制建立并長期實行的原因

這一問題又可細分為兩個子問題：其一，1954 年人大制度正式確立之時，為何實行代表兼職制；其二，在 60 余年的發(fā)展歷程中，人大代表兼職制雖遭爭議卻繼續(xù)鞏固的原因何在。對這兩個問題的分析，有助于我們消除對人大代表兼職的偏見，從而以客觀公正的眼光看待這一制度。關于我國在人大制度設立之初實行代表兼職制，總體來看受到了社會歷史背景等諸多因素的影響。

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第三章  人大常委專職化的必要性...................44

一、人大常委兼職制的局限性..................44

（一）代表職能的弱化...............   45

（二）履職功能的弱化....................   48

第四章  人大常委專職化的可行性...................60

一、人大常委專職化的政治現(xiàn)實性................60

（一）有利于減小改革成本和制度創(chuàng)新阻力............... 60

（二）有利于提供可控機制，維護政治穩(wěn)定.................. 62

第五章  人大常委專職化的改革設計............... 72

一、健全人大常委選舉產生機制.....................74

（一）各級人大常委會的人員數(shù)量....................74

第五章  人大常委專職化的改革設計

一、健全人大常委的選舉產生機制

人大常委會的委員是人大常委會乃至整個人大制度發(fā)揮作用的基礎。優(yōu)化人大常委會組成人員的年齡結構，使其有足夠的精力從事人大工作；優(yōu)化人大常委會組成人員的知識結構，使其有足夠的知識對人大審議事項進行深入的思考；推動人大常委會組成人員的專職化，使其有足夠的時間集中到人大本職工作上來，目的就是造就一支政治素質高、專業(yè)知識精、代理能力強的職業(yè)政治人才隊伍，這是充分發(fā)揮人大立法權和監(jiān)督權的人才保證。如何在人大常委會造就職業(yè)政治人才隊伍？或者說，如何才能把優(yōu)秀的政治人才聚集到人大常委會中來？這其中既離不開委員自身的努力，也離不開組織的培養(yǎng)，關鍵是有一個優(yōu)中選優(yōu)、優(yōu)中生優(yōu)的合理制度安排，這就是民主選舉制度。只有通過民主選舉，尤其是通過具有充分競爭性的民主選舉，才能使優(yōu)秀人才進入各級權力機關，并成長為職業(yè)政治家。因此，構建匯聚優(yōu)秀人才、生成優(yōu)秀人才的機制和制度，是造就職業(yè)政治家隊伍、推動人大常委專職化改革、更好發(fā)揮人大常委會作用的根本所在。當前，可以從人大常委會組成人員的規(guī)模、參選條件、選舉程序等角度進行探索。

（一）各級人大常委會的人員數(shù)量

設置人大常委會是我國人民代表大會制度的一個重要特色，也是對人大規(guī)模過大弊端的一種修正。全國人民代表大會作為最高國家權力機關，“它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會”①。地方各級人大常委會也是如此。人大常委會從屬于人民代表大會，人大常委會的權力由人大授予，不同于西方議會兩院制的平行關系，但人大常委會又不是人大的內部機關，而是能夠獨立行使國家權力的機關。我國之所以設立人大常委會，主要原因有：一是人大代表數(shù)量太大，不容易召集會議，也不利于發(fā)揮人大權力。從全國人大代表的數(shù)量上看，除最初兩屆全國人大有 1200多名代表外，以后歷屆全國人大代表數(shù)量大致穩(wěn)定在 3000 人左右。②這種人數(shù)眾多的體量不利于高效率的審議各項議案，也不易于召集會議。

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結語

人民代表大會制度是中國特色社會主義的根本政治制度。習近平同志指出“新形勢下，我們要高舉人民民主的旗幟，毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進完善人民代表大會制度”。① 人大常委專職化改革是“與時俱進完善人民代表大會制度”的重要舉措，對于推動政治體制改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設中國特色社會主義民主政治意義重大。

我國的人民代表大會制度是在馬克思主義人民民主理論指導下建立起來的，不僅充分汲取了西方議會制民主和蘇聯(lián)社會主義民主制度的合理成分，在中國革命和社會主義建設實踐中不斷發(fā)展完善，建立了適合中國國情、有中國特色的民主政治框架。經過 60 多年人民代表大會制度的實踐，已經初步顯示了社會主義民主政治的巨大優(yōu)越性。在堅持人民代表大會制度方面，我們必須有理論自信、道路自信、制度自信和文化自信。

在發(fā)展和完善人大代表制度方面，本文認為應該采取人大常委專職化與人大代表兼職制相結合的總體改革思路。立足中國國情，專兼職相結合，才能發(fā)揮各自優(yōu)勢，充分發(fā)揮人民代表大會制度的最大優(yōu)越性。我們既不能簡單地認定專職化一切都好，非專職化就一定問題百出；也不能奢望專職化會在一日之間就能全面實現(xiàn)。要以理性的態(tài)度正確對待專職化，不能為專職化而專職化，避免孤立地簡單地看待專職化而不顧其他。

參考文獻（略）