第一章  代議制與代表理論

一、代議制

（一）代議制的歷史淵源

代議制是代議在政治生活中的具體運(yùn)用，是人民群眾選舉代表管理國家事務(wù)的活動(dòng)。很多人認(rèn)為，代議制源于英國，如果這里的代議制是指現(xiàn)代國家的代議制度，這當(dāng)然沒有問題。但是，如果這里的代議制指涉人民通過集會(huì)、聚會(huì)討論、解決國家政治事務(wù)的制度，那么這樣說就有失偏頗。因?yàn)椤白鳛槿祟惾后w處理共同事務(wù)的一種方法，‘代議’在人類文明社會(huì)發(fā)展的早期階段就已經(jīng)出現(xiàn)”。從人類群體生活的形成之后，代議的形式便逐漸出現(xiàn)并成形。從歷史發(fā)展的角度來看，代議制經(jīng)歷了多個(gè)發(fā)展階段，具有悠久的歷史淵源，具體而言，大致可以分為這樣幾種類型：

1、古代民會(huì)制度是代議制的歷史源頭

雖然現(xiàn)代意義上代議制是隨著資本主義制度的而產(chǎn)生的，但是作為一種政治生活形式，代議制在西方政治歷史上很早就已經(jīng)形成萌芽。

首先是古希臘的民主政制。古代希臘的政治制度以直接民主為人所知，但實(shí)際上，古代希臘的民主政制中已經(jīng)存在代議制的形式。第一種形式是雅典國家執(zhí)政官的產(chǎn)生，這是代議制精神的最初體現(xiàn)。在公元前七世紀(jì)，雅典國家的執(zhí)政官是以選舉方式產(chǎn)生的，并且具有任期制度。第二種形式是四百人會(huì)議。四百人會(huì)議制度是梭倫改革后形成的，它是公民大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，代行公民大會(huì)的部分職能。四百人會(huì)議的成員從國家的四個(gè)部落各選舉一百人參加，除第四等級之外前三個(gè)等級的公民均有資格參加。第三種形式是五百人會(huì)議。這是克里斯提尼改革時(shí)創(chuàng)立的，與四百人會(huì)議不同，五百人會(huì)議的成員由十個(gè)部落各選五十人組成，并設(shè)立“常委委員會(huì)”。與四百人會(huì)議相比，五百人議會(huì)擴(kuò)大了選民資格的范圍。有學(xué)者認(rèn)為這是后來國家議會(huì)的雛形。

其次是古羅馬的共和制度。古羅馬的民主制度雖然融合了古希臘的直接民主理論，但卻沒有直接復(fù)制古希臘的直接民主制度，而是它創(chuàng)造出了更具特色的共和政體。一般認(rèn)為，古羅馬政治制度分為王政時(shí)期、共和時(shí)期和帝國時(shí)期三個(gè)階段，其中共和時(shí)期被認(rèn)為是古羅馬制度最具代表性的時(shí)期，這一時(shí)期具有三個(gè)主要的政治機(jī)構(gòu)：一是執(zhí)政官。這一時(shí)期的執(zhí)政官由兩人組成，這兩人是由森杜亞會(huì)議選舉產(chǎn)生，任期一年，任期屆滿可進(jìn)入元老院。二是元老院。元老院由氏族長老和退休的執(zhí)政官組成，為執(zhí)政官提供咨詢，成為實(shí)際上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。三是公民大會(huì)。共和時(shí)期的公民大會(huì)主要是森杜亞大會(huì)，主要功能是選舉執(zhí)政官，同時(shí)兼有對外宣戰(zhàn)權(quán)，但其所作出的決議須由元老院批準(zhǔn)生效。所以說，這一時(shí)期的執(zhí)政官和元老院扮演了代議機(jī)關(guān)的角色。

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二、代表理論

議員一經(jīng)當(dāng)選，應(yīng)該如何在議會(huì)中代表人民呢？這個(gè)看似簡單的問題實(shí)際上卻很難回答，或者說有各種各樣不同的答案。對這個(gè)問題的研究構(gòu)成了代表理論的核心內(nèi)容。

有關(guān)代表理論的研究“涉及到一系列的基本問題‘：誰是代表’？、‘代表什么？’、‘如何代表？’、‘代表是如何產(chǎn)生的？’、‘什么樣的代表才是好的代表？’等。對這些問題的不同回答，反映了不同的代表理念，也形成了多樣的代表分類及在代表權(quán)的實(shí)現(xiàn)、代表制度等問題上的不同主張” 。對代表理論的全面研究超出了本文的研究范圍，這里僅就與本文主題關(guān)系密切的“獨(dú)立”與“委托”之爭、全民與選民的利益張力兩個(gè)問題做適當(dāng)探討。

（一）“獨(dú)立”與“委托”的爭論

自代表理念與代表制誕生以來，代表與選民的關(guān)系即“選舉產(chǎn)生的代表是選民的代理人，還是選民的受托人”②就是其要處理的核心問題，尤其隨著普選制成為當(dāng)代世界公民普遍享有的基本政治權(quán)利之后更是如此。針對這一核心問題，西方理論界逐步形成了兩種相對立的觀點(diǎn)，即“獨(dú)立觀”與“委托觀”。

1、“獨(dú)立觀”的主張

“獨(dú)立觀”即獨(dú)立代表觀，這種代表觀認(rèn)為政治活動(dòng)是復(fù)雜的，需要專業(yè)的判斷和一定的知識(shí)、策略等，因此除了在政治原則上忠實(shí)選民之外，代表與可以而且應(yīng)該與選民保持相對的獨(dú)立。也就是說，在處理具體事務(wù)時(shí)應(yīng)該有自由裁量權(quán)，可以不受選民影響，而是根據(jù)自身的知識(shí)、專業(yè)、判斷等來裁決，并且不會(huì)因?yàn)樽杂刹脹Q而受到選民罷免。在“獨(dú)立觀”看來，“選民不是天使，對公共事務(wù)未必有健全理性的判斷，會(huì)常常出錯(cuò)，甚至?xí)�被領(lǐng)入歧途”③，因此需要有學(xué)識(shí)、有判斷力、專業(yè)的、職業(yè)化的政治精英為他們把關(guān)，而通過選舉產(chǎn)生的代表往往是在知識(shí)、智慧、地位等某方面較為突出的人。相較普通選民而言，被選出的代表往往具有更專業(yè)的判斷力和分析力。因此代表不必要成為選民的傳話筒和“前臺(tái)木偶”，“選舉出來的精英們不必原汁原味地代表人民，只需代人民議政、替人民做主即可”。假如選民不相信代表的判斷和能力，“堅(jiān)持以絕對符合他們的意見作為代表保持其席位的條件，他們這么做是不明智的”⑤。

這種代表與選民的關(guān)系更容易受到精英民主主義者的青睞。在他們看來，民主不是人民或選民的統(tǒng)治，而是由選民選舉出的政治精英來統(tǒng)治，民主的本質(zhì)在于通過競爭性的選舉方式選出能代表民眾行使政治權(quán)力的精英，而這種通過投票選舉領(lǐng)袖的民主更加劇了政治家的職業(yè)化趨勢。政治家們通過為選民提供具有不同偏好的選舉綱領(lǐng)或社會(huì)政策來贏得選民手中的選票，，而一旦選舉獲勝就可以放開手腳根據(jù)自己的政治主張來施政議政。也就是說，雖然代表的合法性來自于選民的選舉，但當(dāng)選之后便具有了政治獨(dú)立性，不必受到選民的制約。

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第二章 我國人民代表大會(huì)制度及代表兼職制

一、我國人民代表大會(huì)制度的歷史演進(jìn)

人民代表大會(huì)制度是代議制與中國革命和建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，是中國共產(chǎn)黨關(guān)于現(xiàn)代代議制的構(gòu)想與實(shí)踐的最終成品。作為一套復(fù)雜的制度體系，人民代表大會(huì)制度也經(jīng)歷了漫長的探索與發(fā)展。本文將以代議形式的變遷為線索，并以 1954年人民代表大會(huì)制度的正式確立為界限，分別考察之前的諸多代議模式以及新中國人大制度的發(fā)展變化。我國人大代表兼職制伴隨著人民代表大會(huì)制度的歷史變遷而不斷發(fā)展，人大代表兼職制與人民代表大會(huì)制度的演進(jìn)密切相關(guān)，因此，從某種意義上說，考察我國人大代表兼職制的歷史演進(jìn)就是對我國人民代表大會(huì)制度的歷史變遷的梳理。

 從政治實(shí)踐的角度來看，人民代表大會(huì)制度在中國的產(chǎn)生與建立不是一時(shí)的制度創(chuàng)新，也不是缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)的想像體，而是在新民主主義革命過程中逐步形成的。 早在人民代表大會(huì)制度成為我國的政體之前，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾在長期的革命進(jìn)程中曾經(jīng)探索建立了一系列的代議模式，它們對當(dāng)今人大制度的形成與具體樣貌產(chǎn)生了不同程度的影響，也為我們理解我國的代表兼職制提供了諸多啟發(fā)。

（一）人民代表大會(huì)制度正式確立之前的發(fā)展演變

1927 年至 1937 年的蘇維埃制度也被稱為工農(nóng)兵代表大會(huì)制，它是中國人民代表大會(huì)制度的原型，而它的原型則是蘇俄時(shí)期的蘇維埃。蘇維埃的字面含義為代表大會(huì)，它具有如下典型特征：首先，反對分權(quán)制衡，堅(jiān)持議行合一或者說是民主集中制。蘇維埃代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，作為其常設(shè)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行委員會(huì)在閉會(huì)期間代行其職權(quán)。但由于它們的集會(huì)性質(zhì)，國家權(quán)力的實(shí)際行使者是人民委員會(huì)及各部門的首腦。由此，民主集中制更多的體現(xiàn)為決策的民主與執(zhí)行的集中。其次，在人員構(gòu)成上堅(jiān)持階級代表制與職業(yè)代表制。蘇維埃在成員構(gòu)成上首先以階級為界限排除了作為階級敵人的地主階級和資產(chǎn)階級，之后在工農(nóng)階級內(nèi)部，按照行業(yè)或團(tuán)體產(chǎn)生出代表，以使得代表大會(huì)的構(gòu)成體現(xiàn)出社會(huì)的構(gòu)成。值得注意的是，此時(shí)的兼職代表制之后在我國也一直延續(xù)了下來。另外，為保證選舉產(chǎn)生的代表對人民負(fù)責(zé)，該制度賦予了人民罷免代表的權(quán)利。最后，蘇維埃的一個(gè)顯著特征便是一黨領(lǐng)導(dǎo)。俄國的蘇維埃是作為罷工組織自發(fā)成立的，起初多黨共存，之后布爾什維克黨逐步確立了對它的領(lǐng)導(dǎo)。而我國的蘇維埃一開始就是中國共產(chǎn)黨建立的，其選舉事宜、會(huì)議與議程無不接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨團(tuán)也成為閉會(huì)期間蘇維埃的領(lǐng)導(dǎo)者。在我國的革命實(shí)踐中，蘇維�？傮w上經(jīng)歷了一個(gè)由地方性政權(quán)上升為全國性政權(quán)的過程。起初，蘇維埃是通過農(nóng)民暴動(dòng)的方式建立，集中分布于縣鄉(xiāng)一級，并且運(yùn)動(dòng)伴有很大的隨意性，每一個(gè)蘇維埃政權(quán)存在的時(shí)間都不長，呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村蘇維埃與農(nóng)民協(xié)會(huì)并存的格局。中共六大之后，在紅軍攻占的區(qū)域上建立起了大片的蘇維埃政權(quán)，改變了以縣級為中心的格局。1931 年，在江西瑞金召開了中華蘇維埃第一次全國代表大會(huì)，標(biāo)志著蘇維埃成為了全國性政權(quán)的組織形式。以中央蘇維埃的組織形式為例，它由四個(gè)層次構(gòu)成：第一個(gè)層次是最高政權(quán)機(jī)關(guān)全國蘇維埃代表大會(huì)，第二個(gè)層次是閉會(huì)期間的最高政權(quán)機(jī)關(guān)中央執(zhí)行委員會(huì)，第三個(gè)層次是中央執(zhí)委閉會(huì)期間的最高政權(quán)機(jī)關(guān)中央執(zhí)行委員會(huì)主席團(tuán)，第四個(gè)層次則是中央執(zhí)行委員會(huì)的行政機(jī)關(guān)人民委員會(huì)。不難發(fā)現(xiàn)，蘇維埃在代表制、組織形式、黨政關(guān)系等方面的許多規(guī)定與做法一直延續(xù)到了今天。

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二、人大代表兼職制的形成與發(fā)展

眾所周知，人大代表是各級人大的組織細(xì)胞，人大代表的活動(dòng)與履職狀況直接影響到人大制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，而人大代表制度的完善與否又直接關(guān)乎人大制度的整體功效。具體來看，“人大代表制度是由規(guī)范人大代表選舉、履職、監(jiān)督等一系列行為過程的法律法規(guī)組成的一個(gè)完整統(tǒng)一的系統(tǒng)”①，涉及人大代表的性質(zhì)與地位、資格與產(chǎn)生、權(quán)利與義務(wù)、在會(huì)議期間及閉會(huì)期間的工作、執(zhí)行職務(wù)的保障、對代表的監(jiān)督等諸多內(nèi)容。就當(dāng)前情況而言，我國的人大代表制度已經(jīng)涵蓋人大代表選舉制度、聯(lián)系選民制度、學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度等多項(xiàng)內(nèi)容，其中人大代表兼職制度構(gòu)成了我國人大代表制度的獨(dú)特內(nèi)容，也是當(dāng)前人大研究頗具爭議的問題領(lǐng)域。接下來，本文將對我國的人大代表兼職制度與人大常委兼職制度進(jìn)行歷史考察與理論分析，以期弄清楚這兩項(xiàng)制度的歷史與現(xiàn)狀、建立的原因與歷史合理性，作為人大常委專職化研究的一項(xiàng)必不可少的背景。

（一）人大代表兼職制

一般認(rèn)為，“專職代表制是指代表不兼任其他職務(wù)，而以代表職務(wù)作為其本職工作，并享有職權(quán)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的代表制度；兼職代表制是指代表主要時(shí)間精力不是放在代表工作上，而是以其他工作為本職工作的代表制度。”②從我國現(xiàn)實(shí)政治情況來看，我國各級人民代表大會(huì)是由數(shù)量龐大的兼職代表所組成的，人大代表兼職制是我國人大制度的重要內(nèi)容。

1.人大代表兼職制建立并長期實(shí)行的原因

這一問題又可細(xì)分為兩個(gè)子問題：其一，1954 年人大制度正式確立之時(shí)，為何實(shí)行代表兼職制；其二，在 60 余年的發(fā)展歷程中，人大代表兼職制雖遭爭議卻繼續(xù)鞏固的原因何在。對這兩個(gè)問題的分析，有助于我們消除對人大代表兼職的偏見，從而以客觀公正的眼光看待這一制度。關(guān)于我國在人大制度設(shè)立之初實(shí)行代表兼職制，總體來看受到了社會(huì)歷史背景等諸多因素的影響。

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第三章  人大常委專職化的必要性...................44

一、人大常委兼職制的局限性..................44

（一）代表職能的弱化...............   45

（二）履職功能的弱化....................   48

第四章  人大常委專職化的可行性...................60

一、人大常委專職化的政治現(xiàn)實(shí)性................60

（一）有利于減小改革成本和制度創(chuàng)新阻力............... 60

（二）有利于提供可控機(jī)制，維護(hù)政治穩(wěn)定.................. 62

第五章  人大常委專職化的改革設(shè)計(jì)............... 72

一、健全人大常委選舉產(chǎn)生機(jī)制.....................74

（一）各級人大常委會(huì)的人員數(shù)量....................74

第五章  人大常委專職化的改革設(shè)計(jì)

一、健全人大常委的選舉產(chǎn)生機(jī)制

人大常委會(huì)的委員是人大常委會(huì)乃至整個(gè)人大制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員的年齡結(jié)構(gòu)，使其有足夠的精力從事人大工作；優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，使其有足夠的知識(shí)對人大審議事項(xiàng)進(jìn)行深入的思考；推動(dòng)人大常委會(huì)組成人員的專職化，使其有足夠的時(shí)間集中到人大本職工作上來，目的就是造就一支政治素質(zhì)高、專業(yè)知識(shí)精、代理能力強(qiáng)的職業(yè)政治人才隊(duì)伍，這是充分發(fā)揮人大立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的人才保證。如何在人大常委會(huì)造就職業(yè)政治人才隊(duì)伍？或者說，如何才能把優(yōu)秀的政治人才聚集到人大常委會(huì)中來？這其中既離不開委員自身的努力，也離不開組織的培養(yǎng)，關(guān)鍵是有一個(gè)優(yōu)中選優(yōu)、優(yōu)中生優(yōu)的合理制度安排，這就是民主選舉制度。只有通過民主選舉，尤其是通過具有充分競爭性的民主選舉，才能使優(yōu)秀人才進(jìn)入各級權(quán)力機(jī)關(guān)，并成長為職業(yè)政治家。因此，構(gòu)建匯聚優(yōu)秀人才、生成優(yōu)秀人才的機(jī)制和制度，是造就職業(yè)政治家隊(duì)伍、推動(dòng)人大常委專職化改革、更好發(fā)揮人大常委會(huì)作用的根本所在。當(dāng)前，可以從人大常委會(huì)組成人員的規(guī)模、參選條件、選舉程序等角度進(jìn)行探索。

（一）各級人大常委會(huì)的人員數(shù)量

設(shè)置人大常委會(huì)是我國人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重要特色，也是對人大規(guī)模過大弊端的一種修正。全國人民代表大會(huì)作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，“它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”①。地方各級人大常委會(huì)也是如此。人大常委會(huì)從屬于人民代表大會(huì)，人大常委會(huì)的權(quán)力由人大授予，不同于西方議會(huì)兩院制的平行關(guān)系，但人大常委會(huì)又不是人大的內(nèi)部機(jī)關(guān)，而是能夠獨(dú)立行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)。我國之所以設(shè)立人大常委會(huì)，主要原因有：一是人大代表數(shù)量太大，不容易召集會(huì)議，也不利于發(fā)揮人大權(quán)力。從全國人大代表的數(shù)量上看，除最初兩屆全國人大有 1200多名代表外，以后歷屆全國人大代表數(shù)量大致穩(wěn)定在 3000 人左右。②這種人數(shù)眾多的體量不利于高效率的審議各項(xiàng)議案，也不易于召集會(huì)議。

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結(jié)語

人民代表大會(huì)制度是中國特色社會(huì)主義的根本政治制度。習(xí)近平同志指出“新形勢下，我們要高舉人民民主的旗幟，毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，也要與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度”。① 人大常委專職化改革是“與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度”的重要舉措，對于推動(dòng)政治體制改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國特色社會(huì)主義民主政治意義重大。

我國的人民代表大會(huì)制度是在馬克思主義人民民主理論指導(dǎo)下建立起來的，不僅充分汲取了西方議會(huì)制民主和蘇聯(lián)社會(huì)主義民主制度的合理成分，在中國革命和社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中不斷發(fā)展完善，建立了適合中國國情、有中國特色的民主政治框架。經(jīng)過 60 多年人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐，已經(jīng)初步顯示了社會(huì)主義民主政治的巨大優(yōu)越性。在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度方面，我們必須有理論自信、道路自信、制度自信和文化自信。

在發(fā)展和完善人大代表制度方面，本文認(rèn)為應(yīng)該采取人大常委專職化與人大代表兼職制相結(jié)合的總體改革思路。立足中國國情，專兼職相結(jié)合，才能發(fā)揮各自優(yōu)勢，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的最大優(yōu)越性。我們既不能簡單地認(rèn)定專職化一切都好，非專職化就一定問題百出；也不能奢望專職化會(huì)在一日之間就能全面實(shí)現(xiàn)。要以理性的態(tài)度正確對待專職化，不能為專職化而專職化，避免孤立地簡單地看待專職化而不顧其他。

參考文獻(xiàn)（略）