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淺論我國(guó)信訪制度的改革（2）

續(xù)1

二、國(guó)外和其它地區(qū)的相關(guān)制度與我國(guó)的比較分析
信訪是公民的一項(xiàng)華本民主權(quán)利，一世界__匕任何4個(gè)國(guó)家都會(huì)有信訪活動(dòng)，但我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，西方國(guó)家的政府系列中并不存在單獨(dú)的信訪機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有如此龐大的信訪群體和居高不下的信訪f_r_包括我國(guó)的香港地區(qū)在內(nèi)的許多國(guó)家，一般采取!(.o訴專員制度或請(qǐng)?jiān)钢贫葋?lái)受理人民對(duì)政府在公共行政管理范圍內(nèi)的投訴，因此，對(duì)政府及其工作人員行政行為是否失當(dāng)進(jìn)行監(jiān)察是中訴專員的_1三要職責(zé)。
“中訴專員”一詞源自瑞典，意為“人民的保護(hù)者或代表”。申訴專員制度起源于180fi年的斯堪的納維}1C地區(qū)，瑞典被公認(rèn)是這一制度的創(chuàng)始國(guó)。1809年瑞典憲法明確規(guī)定了“司法中訴專員CJustitieombudsman,簡(jiǎn)稱J O)”。
按照有關(guān)法律規(guī)定，JO以各黨派承認(rèn)和議會(huì)全場(chǎng)一致通過(guò)的方式從有資格擔(dān)任最高法院或者最高行政法院法官的人一七中選任，以維護(hù)公民的自山和權(quán)利為使命。
J0的任期為4年，可以連任且沒(méi)有退休年齡_h的限制，但舒年必須向議會(huì)提出年度報(bào)告并接受審杳，不能獲得議會(huì)信任的JO得以投票過(guò)半數(shù)的表決結(jié)果被免職。首席JO雖然有權(quán)決定處理中訴活動(dòng)的基本方個(gè)卜，卻不能干涉其他J O的具體工作，每位J O都分別單獨(dú)行使職權(quán)。J O事務(wù)所除中訴專員外還擁有大最輔助性職員，其中多數(shù)是律師。事務(wù)所完全獨(dú)立于政府以及其他行政部門，預(yù)算也不經(jīng)過(guò)財(cái)政部而直接山議會(huì)撥出�？�。
在這樣的制度設(shè)計(jì)中，中訴專員山議會(huì)選任并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但卻獨(dú)立于議會(huì);•_以開(kāi)始調(diào)查活動(dòng)，議會(huì)和議員都一概不許介入。總的來(lái)說(shuō)，中訴專員的活動(dòng)方式類似于職業(yè)法律家，在某種意義上兼有檢察官與法官的雙重職能。但是，中訴專員本身沒(méi)有撤銷行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)所作出的決定的權(quán)限，只能通過(guò)調(diào)查報(bào)告、建議等方式進(jìn)行間接的監(jiān)控和矯正，因此歸根結(jié)底還是進(jìn)行一種非司法性監(jiān)察(scruting)。中訴專員權(quán)力的實(shí)效主要由(1)高度的權(quán)威性以及完全獨(dú)立的地位、(2)議會(huì)對(duì)政府部門的質(zhì)一詢和問(wèn)責(zé)、(3)通過(guò)公眾傳媒公布調(diào)查一記錄這三種要素來(lái)?yè)?dān)保。
隨著行政權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張成為世界性問(wèn)題，許多國(guó)家都開(kāi)始研究并引進(jìn)北歐的中訴專員制度，以保護(hù)公民權(quán)利不受政府權(quán)力的侵害。即使在己經(jīng)建立行政型中訴處理系統(tǒng)的地方，也按照民意監(jiān)控的原理從事改革，把科層制邏輯
……（新文秘網(wǎng)省略1653字，正式會(huì)員可完整閱讀）……
311”非緊急事件求助電話。從“311”電話受理的內(nèi)容來(lái)看，除了水、電、煤、交通、道路、1? f等公共事業(yè)方面外，市民還可以通過(guò)這門電話向市長(zhǎng)反映意見(jiàn)、提出建議、投訴控告等，兒乎沒(méi)有范圍的限制。"311”專線電話與“911”專線都設(shè)在城i仃的警察局，分成__幾個(gè)區(qū)域處理，但通過(guò)個(gè)總的_E作平臺(tái)傳遞信息，遇到緊急事件的報(bào)警山警方直接處警，如涉及水、電、煤等非緊急事件則通過(guò)內(nèi)部設(shè)置的直線轉(zhuǎn)給2}1小時(shí)值班的相關(guān)部門處理。
從受理市民投訴活動(dòng)來(lái)看，__卜述一些國(guó)家或地區(qū)的中訴專員制度與我國(guó)的信訪制度受理公民信訪較為相似，但申訴專員制度在機(jī)構(gòu)設(shè)置、.自員任免及運(yùn)作方式等方面與我國(guó)的信訪制度并不一樣:首先，中訴專員或中訴專員公署般是山國(guó)會(huì)或議會(huì)任命并向其報(bào)告__仁作，申訴專員的薪金等經(jīng)費(fèi)開(kāi)支均山國(guó)會(huì)單獨(dú)撥給，并不是從屬于政府的雇員或機(jī)構(gòu)，具有相對(duì)的獨(dú)立性;其次，中訴專員受理的范「同也僅限于政府在公共行政管理和服務(wù)范圍的投訴及其對(duì)政府工作人員行政失當(dāng)行為的監(jiān)察，并非包羅萬(wàn)象的什么都管;第三，具有公開(kāi)公正的調(diào)查處理程序。
獨(dú)立的中訴專員、嚴(yán)格的處理程序和透明公止的運(yùn)作方式構(gòu)成一f南非、澳大利亞等國(guó)家中訴專員制度;而中國(guó)香港地區(qū)的中訴專員在處理市民投訴時(shí)引起調(diào)解機(jī)制的做法，使得這一制度更具靈活、便捷的特色;美國(guó)的“311”非緊急事件求助電話暢通便捷的受理渠道與高效快速的政府相關(guān)職能部門配合，也是解決市民對(duì)政府公共服務(wù)投訴的重要因素，這些有益的制度設(shè)計(jì)值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。
「!一，國(guó)是亞洲監(jiān)察專員協(xié)會(huì)的成員，但是中國(guó)的監(jiān)察制度與真正意義_卜的監(jiān)察專員制度有著很大的距離。首先，中國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于政府系列，墓本_巨與黨委的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公即一套班子二塊牌子，這使得木身就不獨(dú)立的監(jiān)察部「J的權(quán)限受理極大限制;其次，中國(guó)政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)的運(yùn)行方式較為單一，公民向其直接投訴的信訪f-_i_t}[非常少，人們寧愿找黨委或政府的信訪部r一打雨不太會(huì)去找監(jiān)察部門投訴行政失當(dāng)行為;第三，_監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍僅限于國(guó)家公務(wù)員的操行，對(duì)政府公共行政管理領(lǐng)域內(nèi)行政行為的監(jiān)察兒乎是空白，這使得監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于信訪活動(dòng)的作用和影響力微乎其微。山此可見(jiàn)，中國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)并不是實(shí)質(zhì)意義__匕的監(jiān)察專員，中國(guó)的監(jiān)察制度與信訪制度之間也并沒(méi)有建立起有機(jī)的聯(lián)系，其角色定位似乎更貼近香港的廉政公署。①
三、我國(guó)信訪制度存在的問(wèn)題及原因分析

(一)我國(guó)目前信訪制度存在的問(wèn)題
1信訪職能過(guò)于寬泛，管轄范圍任意擴(kuò)大，信訪總員居高不下。有俗話說(shuō):“信訪上管天，一下管地，中間管空氣”，“信訪是一個(gè)大籮筐，什么東西都能往里面裝”。上至國(guó)家大事，一卜至家庭鄰里糾紛，信訪無(wú)所不在，無(wú)所不管。雖然《信訪條例》也對(duì)有關(guān)信訪案件的管轄作了分流規(guī)定，然而山于一些長(zhǎng)期存在于信訪工作內(nèi)部的潛在規(guī)則以及一些官員習(xí)慣于批示處理公務(wù)，加上條例本身規(guī)定不具體，使條例中的有關(guān)規(guī)定形同虛設(shè)。信訪涉及的社會(huì)矛盾可以歸結(jié)為八大類:一是企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問(wèn)題;一二是“三農(nóng)”問(wèn)題，即農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問(wèn)題;二是涉法涉訴問(wèn)題:四是城鎮(zhèn)拆遷安置問(wèn)題;五是反映干部作風(fēng)不正和違法亂紀(jì)問(wèn)題;六是墓層機(jī)構(gòu)改革中的問(wèn)題;七是環(huán)境污染問(wèn)題;八是企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、退伍軍人要求解決政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇問(wèn)題。幾乎所有社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)沖突都可以訴諸信訪部門，信訪制度承載了整個(gè)社會(huì)變革轉(zhuǎn)型及社會(huì)穩(wěn)定的重任，大C t.tp的群眾信訪問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，導(dǎo)致社會(huì)矛盾的大里積累、激化和信訪的不斷升級(jí)，山寫信發(fā)展為走訪，山個(gè)體訪發(fā)展為群體訪，各種問(wèn)題和矛盾向中央聚集，同時(shí)管轄權(quán)任意擴(kuò)大造成信訪a}}1居高不一F，信訪案件大量積壓，增加了辦理解決的難度，使信訪部門處于非常尷尬的局面。
2錯(cuò)位、越位現(xiàn)象嚴(yán)重。信訪問(wèn)題涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面，各種訴求往往交錯(cuò)在一起，，出現(xiàn)了“信訪問(wèn)題綜合癥”，使信訪機(jī)構(gòu)承受了太大的t-l二會(huì)責(zé)任，有些上訪者反映的問(wèn)題多而復(fù)雜，而信訪部門不具有解決這些問(wèn)題的實(shí)際權(quán)力，可信訪者卻在很大程度上把信訪部門當(dāng)成解決問(wèn)題的責(zé)任.主體。同時(shí)，在實(shí)踐中，信訪部門和信訪人都過(guò)分地?cái)U(kuò)大了信訪的救濟(jì)功能，被當(dāng)作排序于司法.救濟(jì)之上的最后的希望所在，凌架于司法救濟(jì)之上。信訪的指向往往是掌握黨政司法權(quán)力的主要領(lǐng)一導(dǎo)，卻讓沒(méi)有權(quán)力的信訪機(jī)構(gòu)出面處理，把信訪機(jī)構(gòu)當(dāng)成一r解決問(wèn)題的責(zé)任.般體，出現(xiàn)權(quán)責(zé)錯(cuò)位而信訪處理機(jī)制屬于行政的機(jī)制，卻大量的被使用于不宜用行政處理方式解決的社會(huì)矛盾和糾紛。如一些案件剛起訴到法院，一方或雙方當(dāng)事人就開(kāi)始信訪;還有一些信訪案件是針對(duì)己經(jīng)終審生效的法院判決提出的。
奇怪的是一些訴訟類的矛盾通過(guò)信訪渠道得到了解決，使司法機(jī)關(guān)的地位和作用虛置，面對(duì)大量的群體信訪或矛盾激化的各類個(gè)體信訪，__卜有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力，卜有群眾極端不滿的怨氣，信訪機(jī)構(gòu)在解決信訪事項(xiàng)的過(guò)程中處于兩難的境地。在這種工作狀況下，信訪機(jī)構(gòu)錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。黨政及人大信訪機(jī)構(gòu)在處理涉及不服法院裁判的訴訟類信訪時(shí)，將各級(jí)人民法院作為這類訴訟信訪的責(zé)任歸屬單位，也存在嚴(yán)重的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)。對(duì)訴訟類信訪的行政化處理模式，導(dǎo)致許多訴訟類信訪多年中訴不止。200年初，中央成立了“處理群眾信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議”領(lǐng)導(dǎo)組，一卜設(shè)六個(gè)專項(xiàng)」_二作組，其中之一就是“涉法信訪案件_「作組”，要求各地也成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，定任務(wù)、定時(shí)間要求限期解決，并作為考核工作成績(jī)的一項(xiàng)內(nèi)容。在開(kāi)展工作的過(guò)程中，法律之外的諸多因素影響了案件的公正處理，嚴(yán)重的擾亂了正常的司法活動(dòng)，損害了司法權(quán)威，這都是信訪制度嚴(yán)重的越位行為造成的。因此將有可能出現(xiàn)這樣的兩種可能:1.信訪機(jī)構(gòu)在一些領(lǐng)域可能突破秘一沙性質(zhì)的工作機(jī)構(gòu)的定位，在可能出現(xiàn)的信訪工作模式看，不具有行政權(quán)力的信訪機(jī)構(gòu)將有時(shí)權(quán)力無(wú)限且不受制約，其_位作的觸角往往延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，有時(shí)甚至替代行使了國(guó)家機(jī)關(guān)的一部分職能，而以領(lǐng)一導(dǎo)批示為信訪督辦的依據(jù)帶有人治色彩。2.走向另一個(gè)極端:“傳達(dá)室”和“郵局”式的歸日轉(zhuǎn)處，只能一導(dǎo)致多數(shù)信訪群體對(duì)國(guó)家和政府產(chǎn)生更大的失望與不滿。①3信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善《信訪條例》對(duì)立案、辦理、回復(fù)僅有原則性的規(guī)定，操作性不強(qiáng)，實(shí)踐『卜“人治”色彩濃厚，立案和處理視領(lǐng)導(dǎo)重視程度和信訪I;作人員責(zé)任心、情緒而定，隨意性較人。雖然有“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸日管理”的基本原則，可根據(jù)來(lái)信來(lái)訪提出問(wèn)題的性質(zhì)，按照各級(jí)各部門的職責(zé)，業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行處理。但是對(duì)于如何確定各級(jí)各部門的職責(zé)卻沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，各部門均可以以各種理山相互推i}，而處理問(wèn)題大多沒(méi)有規(guī)定嚴(yán)格的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，只是靠上級(jí)或領(lǐng)導(dǎo)批示、干預(yù)，而上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)個(gè)案的批示有時(shí)又太過(guò)隨意，終結(jié)機(jī)制雖有三級(jí)復(fù)(查)核的有關(guān)規(guī)定，但無(wú)具體程序規(guī)定，實(shí)踐中上級(jí)復(fù)(查)核習(xí)慣于書面審，自無(wú)程序公正而一言，信訪人看到的處理結(jié)果達(dá)不到自己理想中實(shí)體公正，就自然訴諸于更高一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)尋求權(quán)利救濟(jì)了，_丘級(jí)對(duì)信訪結(jié)案的最終理想標(biāo)準(zhǔn)是信訪人同意處理結(jié)果而不再重復(fù)信訪，形成“唯穩(wěn)定論”，而信訪人一旦達(dá)不到白己的要求，就會(huì)唯“理想目標(biāo)”而繼續(xù)信訪，終結(jié)機(jī)制兒乎形同虛設(shè)，很多被“終結(jié)”’了的信訪案件，信訪人仍然在不斷上訪。①案例一:有一二十余歲鄧某，前些年在黃某的非法小煤礦中務(wù)_I}，不幸發(fā)生意外，鄧某下半身癱瘓，生活不能處理，其妻不能忍受照顧丈夫的艱辛，遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)，杳無(wú)音訊，鄧某全由其四十余歲的母親王某照顧。
鄧某受傷后，當(dāng)?shù)卣�府積極的組織對(duì)鄧某的搶救，凡是政策內(nèi)的優(yōu)惠政策首先讓鄧某享受，政策之外的也充分予以照顧，如每月從緊張的辦公經(jīng)費(fèi)「一卜抽出數(shù)百元給予鄧某，還常組織政府公務(wù)員對(duì)其捐款捐物，聘請(qǐng)律師向法院提出要求黃某的賠償訴訟。但山于黃某無(wú)力一次性完全支付數(shù)額巨大的賠償金，政府經(jīng)常與法院•道組織對(duì)黃某的強(qiáng)制執(zhí)行。從_h面可以看出，政府及法院對(duì)鄧某是盡到了義務(wù)和責(zé)任。但鄧某母親王某是如何回應(yīng)當(dāng)?shù)卣�府和法院的�?王某多次到各級(jí)政府上 ……（未完，全文共17854字，當(dāng)前只顯示4298字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。）

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