摘要：隨著全球化進程的深化，具有非傳統(tǒng)特性的全球問題不斷涌現(xiàn)，在現(xiàn)有治理秩序下無法得到有效解決，需要協(xié)調(diào)全球各行為體一致努力進行治理，這在一定程度上推進了全球共治理念的貫徹，有助于實現(xiàn)全球共享安全。其中，網(wǎng)絡(luò)、極地、外太空、公海等各個全球公域的重點問題領(lǐng)域，亟須全球做出協(xié)調(diào)努力進行治理。全球公域作為一個相對較新的戰(zhàn)略增長點，為各國所重視。但是，治理中仍然存在著兩類權(quán)力不均衡的情況，即參與治理的富國與窮國之間權(quán)力的不均衡，參與治理的國家行為體與非國家行為體之間權(quán)力的不均衡，它們都影響了治理的效果。全球公域治理的制度安排受限于概念模糊、劃界不清、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)狀，大國權(quán)力政治的色彩很容易趁機充斥到全球治理的諸多安排當(dāng)中，危機治理行為的合法性。

    關(guān)鍵詞：全球公域,不均衡全球化世界,治理權(quán)力,國際關(guān)系與國際法論文
 

    約翰·湯姆林森（JohnTomlinson）指出，“在全球化中暗含著一種不同的概念破壞運動”。①一時間，人類需要應(yīng)對的世界發(fā)生了重大的變化：在非傳統(tǒng)安全的特殊語境下，需要治理的問題具有跨境性、不確定性和非傳統(tǒng)性；與治理形態(tài)相關(guān)的參與治理的行為體、治理規(guī)范和利益表現(xiàn)都具有了多元性。所謂全球化對傳統(tǒng)概念的破壞力表現(xiàn)為：似乎多元性（行為體、治理對象等）使國家行為體不再重要，權(quán)力政治不再重要。面對這些全球化帶來的概念的破壞性運動，學(xué)術(shù)界應(yīng)持有謹慎的應(yīng)對態(tài)度。部分學(xué)者表示，沒有徹底的理論修正工作，是無法解釋全球化帶來的新現(xiàn)象、新問題的；另外一些學(xué)者認為，在不進行徹底修正的基礎(chǔ)上，需要做一些描述性的分析來幫助我們應(yīng)對目前的概念挑戰(zhàn)。筆者認為，分析這些全球性問題的治理，需要新舊兼顧地修正理論認知，既要認清治理的多元化內(nèi)涵，又要兼顧傳統(tǒng)現(xiàn)實主義權(quán)力觀的持續(xù)作用機制。只有如此，才能冷靜應(yīng)對不均衡全球化帶來概念的破壞，“更為全面、深刻地把握國家行為體參與全球非傳統(tǒng)安全治理的新表象和固有實質(zhì)”。②

    一導(dǎo)言

    全球治理逐漸成為一個研究熱點，具有一定的現(xiàn)實需要。隨著全球化進程的深入，全球性問題與日俱增，憑一國之力難以應(yīng)對。與以往相比，全球化背景下的安全內(nèi)涵表現(xiàn)出更多的非傳統(tǒng)性。冷戰(zhàn)結(jié)束后，以信息技術(shù)為代表的各類科學(xué)技術(shù)得以迅猛發(fā)展。人與人、國家與國家之間的交往打破了原有地理位置的限制。在某種意義上，“世界變小了”。但是，全球化也帶來了負面性，各類非傳統(tǒng)安全問題肆虐：全球恐怖主義活動、全球金融動蕩、全球環(huán)境污染、全球流行病的傳播等問題頻發(fā)。

    為了應(yīng)對全球化世界的新挑戰(zhàn)，國際社會的治理理念也應(yīng)該做出相應(yīng)調(diào)整。聯(lián)合國“全球治理委員會”在此基礎(chǔ)之上，將全球治理定義為“各種各樣的個人、團體——公共的或個人的——處理其共同事務(wù)的總和。這是一個持續(xù)的過程，通過這一過程，各種互相沖突和不同的利益可望得到調(diào)和，并采取合作行動。這個過程包括授予公認的團體或權(quán)力機關(guān)強制執(zhí)行的權(quán)力以及達成得到人民或團體同意或者認為符合他們的利益的協(xié)議”。③權(quán)力的讓渡是上述定義的核心思想之一。

    但是，全球化帶來的概念破壞運動是相對的而非絕對的。公認的團體或權(quán)力機關(guān)、人民或者團體都是國家行為體之外的全球治理參與者，應(yīng)該享有治理權(quán)威。“天下大同”的全球治理理念沒有消除權(quán)力政治的現(xiàn)實存在。事實上，治理與權(quán)力并非兩個不可以兼容的詞匯，它們一同構(gòu)成了全球治理的概念內(nèi)涵。盡管全球治理過程中的安全概念更為多元、治理參與主體更為多元、權(quán)力和利益的表現(xiàn)方式也更為多元，治理的內(nèi)涵中也無法排除權(quán)力結(jié)構(gòu)不均衡的內(nèi)容。相應(yīng)的，治理形態(tài)需要做出調(diào)整，從而更為得心應(yīng)手地治理一個受到“概念破壞”的新世界。這就涉及治理中的權(quán)力問題。權(quán)力的均衡與不均衡組成了兩種基本的權(quán)力結(jié)構(gòu)表現(xiàn)方式。治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)不均衡是目前全球治理面臨的重大問題，為貫徹公平、合理的治理理念帶來了諸多困難。

    二理論概述：治理與權(quán)力

    正如諸多制度主義者所說，筆者認為治理全球化需要完善的制度。全球性問題不斷涌現(xiàn)的今天，需要協(xié)調(diào)、促進各行為體一致努力、提供全球公共產(chǎn)品。

    （一）不均衡全球化的世界

    各行為體共同參與全球新議程的設(shè)定、新機制①的創(chuàng)設(shè)是形成合力的必要保障。然而，現(xiàn)有治理秩序、制度安排下無法有效應(yīng)對全球性問題的挑戰(zhàn)，主要是因為現(xiàn)行治理機制設(shè)計與現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)不適應(yīng)，需要做出相應(yīng)調(diào)整。②調(diào)整的對象正是兩類基本的不均衡：既包括富國與窮國之間的不均衡，也包括國家行為體與非國家行為體之間的不均衡。兩種不均衡構(gòu)成了局部全球化世界的主要制度特征。

    第一，參與治理的富國與窮國之間存在著權(quán)力不均衡的現(xiàn)象。③發(fā)展中國家的發(fā)展，打破了原有制度框架下的權(quán)力、利益結(jié)構(gòu)的均衡。過去幾年，新興國家的群體性崛起和發(fā)達國家相對衰弱，動搖了原有全球治理結(jié)構(gòu)賴以存在的合法性根基。④

    新興國家需要更多參與到規(guī)則制定中來，擺脫過去受到非中性制度牽引的被動局面，改善全球治理合法性欠缺的現(xiàn)狀。①部分文獻重點分析了中國參與全球治理面臨的挑戰(zhàn)及可行的戰(zhàn)略選擇。②還有很多涉及印度、巴西等新興國家及加拿大等發(fā)達國家的研究。③其中大部分文獻認為，現(xiàn)有全球治理體系嚴重滯后于國際權(quán)力格局的變化，代表性與有效性都存在問題。④

    第二，國家行為體與非國家行為體參與全球治理的能力與程度存在不均衡�？藙谒�·D.沃爾夫（KlausDieterWolf）認為，國家、商業(yè)利益集團、公民社會三者共同組成了治理的新模型。⑤戴維·赫爾德（DavidHeld）對多元參與的全球治理成效表示悲觀，多元化、多層次化和網(wǎng)絡(luò)化等治理特點帶來的卻是效率赤字：“對于解決當(dāng)前的全球困境，全球體系所做的努力在許多方面是無效且不負責(zé)任的”。⑥

    他指出了全球治理目前面臨的三大難題（金融挑戰(zhàn)、以應(yīng)對社會公正為核心的安全議程、氣候變化帶來的自然環(huán)境威脅）正是由多元化的全球治理本身所帶來的“惡疾”：問題領(lǐng)域跨越國內(nèi)和國際、眾多國際機構(gòu)分工不明確、責(zé)任和包容赤字。⑦

    正因為全球治理部分問題領(lǐng)域中存在著概念、界限的模糊地帶，大國權(quán)力政治的色彩很容易趁機充斥到治理安排當(dāng)中。為了確保治理的合法性，有必要推動中立的國際組織等非國家行為體參與全球治理的力度，提高它們參與治理的能力。喬納森·柯普爾（JonathanG.S.Koppell）認為，全球治理組織應(yīng)該同時尋求治理有效性與合法性的平衡，也就是說，主要的利益攸關(guān)者在獲取治理權(quán)威的同時，應(yīng)該達到國際社會對合法性的預(yù)期。⑧

    為了進一步探討權(quán)力與治理的關(guān)系，本文選取了全球公域所涉及的幾個問題領(lǐng)域進行案例分析。治理中的權(quán)力空間通過制度性權(quán)力表現(xiàn)出來。全球公域作為一個新的戰(zhàn)略增長領(lǐng)域，其治理仍然處于初步、嘗試性、不完善階段，在治理中存在著一系列的法律困境。治理安排中概念不清、劃界不明、規(guī)范模糊等“灰色地帶”的存在給兩種治理不平衡現(xiàn)象的出現(xiàn)制造了“空子”。由誰治理、如何公平有效地治理一直以來都處于問題的核心地帶。在治理安排中掌握制度性權(quán)力，對國家和國際機構(gòu)的影響是深遠的。制度性權(quán)力具體表現(xiàn)為掌握治理活動中議程設(shè)置的能力。不管是對國家行為體來說，還是對非國家行為體而言，參與議程設(shè)置過程中的角色、身份定位及其戰(zhàn)略導(dǎo)向，在很大程度上決定了其參與國際議程設(shè)置是否最終可以實現(xiàn)他們參與全球治理的既定目標(biāo)。從以上分析可見，“國際議程設(shè)置并不是一個簡單的技術(shù)問題或倫理問題，而是一個政治問題。議題本身的輕重緩急可能并不是決定其能否列入國際議程的主要指標(biāo)；相反，國家間的權(quán)力博弈、是否擁有議程‘進入渠道’或靠近議程‘切入點’，將是決定國際議程設(shè)置最終結(jié)果的最重要要素”。①

    （二）治理非均衡全球化世界

    羅伯特·基歐漢（RobertKeohane）在《非均衡全球化世界中的治理》一文中援引曼瑟爾·奧爾森（MancurOlson）的集體行動邏輯來理解治理全球化世界的制度安排。首先，不能保證各類全球治理的制度安排可以保障全球主義的實現(xiàn)。其次，只有對比制度存在與早期無制度的情景，才能更深入地理解制度的變化。②

    治理安排以制度的形式被創(chuàng)設(shè)出來，在一個側(cè)面體現(xiàn)了現(xiàn)實世界的權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力博弈并沒有在全球治理中消亡，反而具備了新的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式。因此，基歐漢認為在一個不均衡的世界里，人們應(yīng)該對制度既要支持，又要保持客觀謹慎：“我們支持制度，是因為我們知道沒有健全的政治制度，生活必然是‘骯臟、野蠻與短暫’的。我們懷疑制度，是因為我們認識到，自私的經(jīng)營會利用制度進行盜竊和壓迫。在一個局部全球化的世界上，我們需要更寬泛的制度”。③

    既然制度是形成全球合力治理全球化的主要手段，在一個充滿非均衡全球化的世界里，最有效的全球治理制度安排應(yīng)該是怎樣的？基歐漢認為，“有效的制度必須建立在自利而非利他主義之上，但是自由民主合法性和自利途徑都有賴于人的價值和信念”。①只有在物質(zhì)動機和規(guī)范動機同時起作用的情況下，成員才會去遵守治理制度安排，各類治理制度的設(shè)計才具有了可實現(xiàn)性、有效性。物質(zhì)動機是利益驅(qū)動的，而規(guī)范動機是信念驅(qū)動的。只有具有合法性、公平性、民主性的制度安排，才能獲得有說服力的規(guī)范驅(qū)動，在全球范圍內(nèi)落實治理措施。但是，在一個非均衡發(fā)展的全球化世界里，，以“去國家化”②

    著稱的治理實際上很難排斥權(quán)力政治的存在。以美國為代表的霸權(quán)國家綁架全球議程、妨礙治理公平的現(xiàn)象仍然存在。

    尤其是在一個非均衡全球化的世界里，理解制度從無到有的創(chuàng)設(shè)過程，離不開對權(quán)力和利益的剖析。作為一項全球公共物品的制度，需要為其創(chuàng)設(shè)者同時提供物質(zhì)與規(guī)范的激勵，使其獲得切實好處，才能被創(chuàng)設(shè)出來。治理的制度空白意味著無序和各國利益的損失，但是治理制度的創(chuàng)設(shè)實質(zhì)上是一個成本核算、相互博弈的復(fù)雜過程。在治理制度創(chuàng)設(shè)之前，各國的主導(dǎo)行為邏輯是成本分析，因為治理全球化是一項提供公共產(chǎn)品的全球議程。如果參與治理的成本大于收益，各國不會受到驅(qū)動而參與治理，所以全球化帶來的諸多問題得不到及時治理。即使通過制度安排改善了治理空白的現(xiàn)狀，全球治理的情況也相當(dāng)復(fù)雜。主要原因是不均衡全球化在治理制度上體現(xiàn)為“制度非中性”。大國權(quán)力政治綁架全球治理議程設(shè)置可以表現(xiàn)為兩個方面：一是新興國家、發(fā)展中國家的權(quán)益被發(fā)達國家的意愿綁架；二是非國家行為體從專業(yè)、中立的角度主持治理的權(quán)威勢弱。美國獨霸的非中性制度可能會給全球治理的努力帶來諸多難題。由于治理活動中存在交易成本的問題，而剖析制度本身就集成了不平等的公共產(chǎn)品特性。當(dāng)非中性的“離心力”維持在第三方成員可接受的范圍內(nèi)，制度維持穩(wěn)定；當(dāng)制度極度不平等，成為部分守成大國“盜竊和壓迫”其他成員的工具時，制度的穩(wěn)定性則因合法性缺失而堪憂。美國借主導(dǎo)世界秩序之便利，以其號召的聯(lián)合行動超越他國主權(quán)邊界的行為引起了憤怒。在極端情況下，會引發(fā)不受歡迎的移民的社會逆反情緒、各類恐怖主義、核武器的擴散等非傳統(tǒng)安全威脅，正如九一一事件發(fā)生在以“世界警察”著稱的美國。

    期待治理安排的改進可以扭轉(zhuǎn)不平衡的現(xiàn)狀。理想的制度改進，應(yīng)該致力于改善前文中提及的“局部全球化世界”下的兩個不均衡。第一，發(fā)展中國家需要更多地參與全球治理，改變發(fā)達國家掌握制度性權(quán)力的狀況，③防止忽略發(fā)展中國家利益的現(xiàn)象持續(xù)出現(xiàn)。第二，大力推動各類國際組織等非國家行為體參與全球治理，從而促進從專業(yè)角度觀察問題、監(jiān)督治理進程、有助于全球公益的實現(xiàn)，防止國家行為體之間的權(quán)力博弈影響治理目的的實現(xiàn)�？傊�，治理“局部全球化的世界”需要充足的、有改進空間的制度安排。而改善制度安排中的權(quán)力不平衡，是實現(xiàn)制度改進的重要途徑。

    下文將集中分析近年來吸引了眾多目光的一種非傳統(tǒng)安全范疇——“全球公域”。①“全球公域”作為一個新的戰(zhàn)略增長領(lǐng)域為各國所重視。在這個領(lǐng)域內(nèi)，各國的權(quán)力博弈可能成為塑造新一輪“世界治理秩序”的主要動力。在網(wǎng)絡(luò)、極地、太空和海洋等領(lǐng)域的治理中，權(quán)力博弈隨處可見，在部分情況下霸權(quán)國的意志甚至超越了治理范疇的初衷，消減了全球治理理念的合法性。

    三案例分析

    全球公域作為一個非均衡治理的典型案例，成為本節(jié)的分析焦點。全球公域（GlobalCommons）也被譯為“全球公地”。之所以強調(diào)“公有”是因為這一概念主要指地球上為全人類所共有的地球資源，應(yīng)該由全人類所共治。因此，這一概念在自然緯度上所包含的主要內(nèi)容是平等的、沒有分門別類的地球資源。例如聯(lián)合國將全球公域定義為超出各國管轄范圍之外的地球自然資產(chǎn)，主要包括海洋、太空、南極等。②

    這些地球資源是人類的共同遺產(chǎn)，應(yīng)該由人類共同支配，本代人的使用要以不影響下一代人的使用為前提，任何個人、組織、國家對這些自然資產(chǎn)都不享有排他性權(quán)力。

    （一）案例選擇與分析框架

    隨著全球公域的戰(zhàn)略重要性日益被提上日程，“公地”的色彩逐漸變淡了。在美國國防部2010年發(fā)布的《四年防務(wù)評估報告》中，全球公域是指“不受單個國家控制，同時又為各國所擁有的領(lǐng)域或區(qū)域”，但是這一定義中沒有強調(diào)全球公域的全球公有性，而是使用了“國際體系”這一詞匯，具體來說“它們共同構(gòu)成了國際體系的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，主要包括海洋、航空、太空和網(wǎng)絡(luò)空間”。①

    茲比格紐·布熱津斯基（ZbigniewKazimierzBrzezinski）將全球公域分為戰(zhàn)略類和環(huán)境類兩大類。2010年美國新安全中心（CNAS）也發(fā)表了《被爭奪的公地：多極世界中美國權(quán)力的未來》②的報告，全球公域的戰(zhàn)略意義可見一斑。在一些問題領(lǐng)域內(nèi)，美國將重點放在參與全球戰(zhàn)略公域治理中的權(quán)力博弈，卻不愿意承擔(dān)環(huán)境類公域治理的治理費用。這一區(qū)分，就為全球公域的治理增添了大國政治的色彩。全球治理安排中的制度性權(quán)力成為各行為體爭奪的核心。因此，全球公域面臨著局部全球化的問題，存在著兩種權(quán)力結(jié)構(gòu)的不均衡。

    一方面，參與治理的富國與窮國之間存在著制度性權(quán)力的不均衡。部分大國通過把持治理的主調(diào)，為自身利益服務(wù)。國家一旦掌握了制度性權(quán)力，可以通過引導(dǎo)治理安排中的議題選擇，將國家議程轉(zhuǎn)變?yōu)楣�共議程；同時可以將個體的偏好嵌入規(guī)則制定之中引導(dǎo)集體偏好的形成，從而影響世界事務(wù)的發(fā)展方向、維護自身利益。制度性權(quán)力可以通過對各種議題依重要性進行排序得以實現(xiàn)。例如在公海治理中，部分國家行為體可能綁架全球議程，為自己的利益偏好服務(wù)。它們淡化海洋污染治理、生物多樣性保護；同時只強調(diào)海底豐富的礦產(chǎn)、能源等資源的占有開發(fā)和謀求海洋自由航行權(quán)以保障貿(mào)易、軍事利益的實現(xiàn)。

    另一方面，國際組織等其他行為體在推動全球治理合法性問題上面臨著諸多難題，大國政治可能主導(dǎo)國際組織的議題選擇，妨礙了治理全球化的組織目標(biāo)的實現(xiàn)。國家之外的行為體也可以通過在全球治理的平臺上討論其所關(guān)心的國際議題清單、動用治理平臺、集成員的合力，實現(xiàn)自己的治理目標(biāo)。它們（特別是以聯(lián)合國為核心的功能性國際組織）參與全球治理，使之更具有權(quán)威性、自主性和專業(yè)性。在缺少全球政府的情況下，這些治理平臺具有一定的權(quán)威性，可以在全球范圍內(nèi)為開展有效的全球治理活動而直接參與治理、游說大國提供公共產(chǎn)品；自主性指作為治理平臺的各國際組織可以在全球治理中發(fā)揮獨立的作用，作為一個重要的治理主體而存在；專業(yè)性主要是指它們據(jù)某一特定領(lǐng)域和特定問題而建立，為全球治理提供專業(yè)性智力支持，在知識和技術(shù)上推動治理活動的有效、順利進行。

    （二）全球公域治理案例分析

    本文之所以選取全球公域中的幾個典型案例，而非集中深入探討某一案例的內(nèi)在邏輯，目的是為了在比較分析中找到共性。作為相對較新的問題領(lǐng)域，治理全球公域的國際制度安排都相對不完善。發(fā)達國家圍繞制度性權(quán)力的爭奪較為明顯，可能會加劇全球公域治理中的不均衡現(xiàn)象。中性非國家行為體（例如非政府組織和特定專家群體）的參與有待加強，以便為全球公域的治理提供更為公正的規(guī)則依據(jù)與治理平臺。在一些領(lǐng)域（如推動《國際海洋法公約》的通過、保護環(huán)境與防止海平面上升等）的治理行動中，一些小國與新興國家一道，借助一些非政府組織平臺發(fā)出自己的聲音，為改變不均衡的治理現(xiàn)狀做出了自己的努力。

    1．網(wǎng)絡(luò)安全治理

    國際社會就網(wǎng)絡(luò)空間的安全治理做出了諸多努力，但是目前為止網(wǎng)絡(luò)空間的制度、規(guī)則和規(guī)范仍然相對不健全。首先必須肯定諸多多邊國際組織在網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域取得的成就。聯(lián)合國將網(wǎng)絡(luò)安全列入非傳統(tǒng)安全的重大議題之中，呼吁國際社會共同支持，致力于締造網(wǎng)絡(luò)安全的意識和文化；安理會下設(shè)的反恐怖主義委員會就打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等相關(guān)議題進行研討。國際電信聯(lián)盟2007年啟動了“全球網(wǎng)絡(luò)安全議程”，并于2008年在其總部馬來西亞設(shè)立了配套組織設(shè)置。在地區(qū)層面上的成果同樣豐碩：歐盟2004年設(shè)立了歐洲網(wǎng)絡(luò)和信息安全管理局，歐盟委員會2011年出臺了《歐盟互聯(lián)網(wǎng)治理契約》；上海合作組織2011年也明確提出加強網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域的合作。

    然而，就國家參與網(wǎng)絡(luò)安全治理來說，在各國之間存在著權(quán)力不均衡現(xiàn)象。在規(guī)則層面上，國家間的不均衡表現(xiàn)在以美國為代表的發(fā)達國家在為全球網(wǎng)絡(luò)治理“定調(diào)”的過程中掌握了話語權(quán)優(yōu)勢。誰為網(wǎng)絡(luò)安全治理的制度和規(guī)范“定調(diào)”，誰就會在未來“網(wǎng)絡(luò)武林”的權(quán)力格局中處于優(yōu)勢地位。虛擬世界的“戰(zhàn)火”是現(xiàn)實世界權(quán)力政治的反映；虛擬世界的權(quán)力分配也可以改寫現(xiàn)實世界的權(quán)力對比。此外，一個國家“網(wǎng)絡(luò)疆域的大小與其綜合國力的強弱呈正相關(guān)關(guān)系，即網(wǎng)絡(luò)疆域大的國家，綜合國力相對強大；反之，則相對弱小”，“互聯(lián)網(wǎng)擴大了國家安全的內(nèi)涵，即互聯(lián)網(wǎng)安全成為與政治安全、經(jīng)濟安全和軍事安全等同等重要的國家安全利益”。①

    美國等發(fā)達國家非常重視網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略意義。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CenterforStrategicandInternationalStudies）的一份報告中指出：“美國必須將處理網(wǎng)絡(luò)安全問題看作其所面臨的最為重要的國家安全挑戰(zhàn)之一。……網(wǎng)絡(luò)安全問題是一個與大規(guī)模殺傷性武器問題同等重要的戰(zhàn)略問題。”①迄今為止，“美國不僅掌控和占領(lǐng)全球網(wǎng)絡(luò)空間制網(wǎng)權(quán)和制高點，而且居于短期內(nèi)他國難以撼動的絕對優(yōu)勢地位”。②

    具有網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢的發(fā)達國家不想在全球范圍內(nèi)限制本國的技術(shù)優(yōu)勢，試圖通過制度性權(quán)力鞏固其現(xiàn)有優(yōu)勢。因此，歐美在為網(wǎng)絡(luò)世界定制立規(guī)的態(tài)度上基本一致，認為現(xiàn)實世界的法律、規(guī)則適用于網(wǎng)絡(luò)空間；治理的重點是那些危及其利益的網(wǎng)絡(luò)安全事項。發(fā)達國家、新興國家以及其他國家還沒有在互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)范上達成一致，主要的分歧集中在發(fā)達國家提出的一旦認為本國受到了破壞公共數(shù)據(jù)、擾亂金融市場、竊取信息數(shù)據(jù)等威脅，就可以根據(jù)“動能打擊原則”（kineticeffects）予以“武力”回應(yīng)。目前的治理規(guī)范存在著模糊性，網(wǎng)絡(luò)空間中權(quán)力的界定、安全危害標(biāo)準(zhǔn)不清晰。因此，很難認定是否造成了事實的安全侵害，部分國家通過打擊很可能侵害其他國家的“虛擬”主權(quán)�；ヂ�(lián)網(wǎng)很可能爆發(fā)“信息戰(zhàn)”，成為現(xiàn)實世界以外的又一個權(quán)力“戰(zhàn)場”。

    總之，在為“虛擬世界”建制立規(guī)的初期階段，應(yīng)當(dāng)防止發(fā)達國家的單邊行為，積極倡導(dǎo)聯(lián)合國主導(dǎo)、各國廣泛平等參與、其他非政府組織一起提供公正監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)安全治理。各國要積極加強合作，共同打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，為設(shè)計一個公平、合理、透明的頂層網(wǎng)絡(luò)安全治理制度，提供支持。值得關(guān)注的是繼斯諾登事件后，美國于2014年3月宣布放棄網(wǎng)絡(luò)域名管理權(quán)，至于今后誰來治理仍然沒有定論。因此，在全球?qū)哟紊鲜欠駮�出現(xiàn)一個打破權(quán)力、利益不平衡的全球網(wǎng)絡(luò)安全治理安排有待進一步觀察。但不能否認，此舉已經(jīng)向“多邊治理方案”邁進了一步。

    2．公海治理

    原油泄漏、工業(yè)廢水排放等人類活動帶來了諸多的海洋污染，破壞了海洋生態(tài)，也危及人類健康。海洋治理包括：防治海洋污染、保護生物多樣性、協(xié)調(diào)海底礦業(yè)開采等經(jīng)濟利益以及打擊海盜維護海上運輸安全、保持航道暢通等等。諸多國際組織活躍在海洋治理的前沿陣地上，推動了諸多海洋保護公約的通過和貫徹執(zhí)行。大多數(shù)國際組織的注意力都放在了治理海洋污染和防止人類活動危害海洋生物多樣性方面，例如先后通過的《公海公約》（1958年）、《國際干預(yù)公海污染事故公約》（1969年）、《倫敦傾倒公約》（1972年）、《國際干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》（1973年）、《保護黑海免遭污染公約》（1992年）等。《公海公約》規(guī)定了各國在公海所享有的諸多權(quán)益�！堵�(lián)合國海洋法公約》將各國的公海權(quán)規(guī)定為：自由航行、跨越飛行、鋪設(shè)海底電纜和管道、建造合法人工島嶼和設(shè)施、捕魚自由以及科考。其中，1982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》成為國際上海洋治理的重要參考依據(jù)；1948年在倫敦成立的國際海事組織（InternationalMaritimeOrganization，IMO）成為海洋治理的核心國際機構(gòu)。盡管海洋治理的內(nèi)容豐富且頗具重要性，各國參與海洋治理的注意力卻集中在兩個方面：海底豐富的礦產(chǎn)、能源等資源，海洋劃界與自由航行權(quán)。第一，充足的能源、資源是一國經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。已探明的海底石油、天然氣、貴金屬的儲量遠遠超出其陸上儲量，自然引起各國的重視。其中，可燃冰是一種極具開采潛力的清潔能源；富含金、銀、銅等礦藏的海底“黑煙柱”①

    也被探明儲量豐富、容易開采。第二，海洋運輸之所以為各國所重視是因為90%的全球貿(mào)易為海洋貿(mào)易。此外，在為公海治理定規(guī)立制的能力方面，歐美國家與新興國家之間存在著一定的差距，大國政治的色彩籠罩著國際公約推行中的灰色地帶�！堵�(lián)合國海洋法公約》規(guī)定了12海里領(lǐng)海、200海里資源開發(fā)權(quán)和12-200海里專屬經(jīng)濟區(qū)（EEZ），并規(guī)定各國船只有無害通過權(quán)，美國緊鑼密鼓地推動在國際公海這一國際法空白或灰色地帶建章立制，“由于美國未批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》，且感到無害通過權(quán)對美國航空母艦的束縛，全球公域理論于是提出海上公域的開放原則，要求經(jīng)濟專屬區(qū)的自由航行。美國近年在南海問題上就是這樣混淆是非的”。②

    美國倡導(dǎo)在各國12海里領(lǐng)海以外的所有海域，包括12-200海里專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)可以自由航行和空中飛躍。通過模糊民用、商用和軍用船只的分類，倡導(dǎo)公海權(quán)益的擴大化，美國企圖突破公約無害權(quán)的限制，使其軍艦、航母也可以在12-200海里專屬經(jīng)濟區(qū)等近海海域自由航行。美國在公海治理領(lǐng)域內(nèi)倡導(dǎo)“全球公域”，旨在推廣“開放原則”，以南海問題為支點，部署其在亞太的“再平衡戰(zhàn)略”。公海治理的努力缺少清晰的制度規(guī)定，很可能導(dǎo)致部分權(quán)利被濫用，有些國家的正當(dāng)權(quán)益遭受損害。因此，完善公海治理的國際制度安排，防止不均衡現(xiàn)象的發(fā)生，是保護各國海洋權(quán)益和國家主權(quán)不受侵犯的重要保障。

    3．太空治理

    太空治理的主要內(nèi)容包括太空垃圾、太空軌道擁擠和防止太空軍事化。③國際社會對治理太空做出了諸多努力，例如聯(lián)合國專門機構(gòu)國際電信聯(lián)盟（ITU）通過了《組織法》《無線電規(guī)則》《程序規(guī)則》等國際規(guī)則，此外還有《外層空間條約》《改變環(huán)境公約》《登記公約》等。最新的成果包括2013年聯(lián)合國和平利用外太空委員會第68屆會議修訂的《和平利用外太空2013年報告》（CommitteeonthePeacefulUsesofOuterSpace2013）。

    首先，由于人類活動而產(chǎn)生的廢棄物、碎片在太空中漂浮，成為太空環(huán)境的主要污染。由于太空碎片的飛行速度極快，即使是小于10厘米的太空碎片，也很有可能會危及航天器正常的運作和宇航員的生命安全�！逗推嚼�用外太空2013年報告》肯定了過去國際社會在治理太空垃圾方面的成果。許多國家已經(jīng)逐步落實了聯(lián)合國和平利用外太空委員會的《空間碎片減緩準(zhǔn)則》和（或）機構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會（空間碎片協(xié)委會）的《空間碎片減緩準(zhǔn)則》的規(guī)定。報告也指出了眾多治理難題。關(guān)于空間飛行物的所有權(quán)歸屬問題，部分主要成員國之間依然存在明顯的分歧。在清除空間碎片時，究竟其他國家有沒有權(quán)力對他國的空間航天器采取單方面行動等問題。①

    太空碎片的國際責(zé)任主體、賠償機制也有待進一步予以明確。認定損害是出于過失而造成，這是賠償?shù)那疤帷Ｒ坏┱J定損害，就可以參照相關(guān)國際條約確定責(zé)任方進行償付：“發(fā)射國的空間物體在地球表面外對另一發(fā)射國家的航空器、所載人員和財物造成損失，只有當(dāng)損害被認定為前者過失的情況下，才對損害負有賠償責(zé)任”。②

    技術(shù)受限、國家安全保密性同樣限制了治理主體的活動范圍，在一定程度上制約了治理主體對責(zé)任方的責(zé)任認定及相應(yīng)賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定。

    其次，太空軌道擁擠也是目前太空治理的重要內(nèi)容之一。迄今，大約1167顆衛(wèi)星③運行在太空軌道上。除了物理相撞的可能性，眾多衛(wèi)星彼此之間也存在著信號干擾的可能性。2006年，全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)國際委員會（InternationalCommitteeonGlobalNavigationSatelliteSystems）成立，作為聯(lián)合國下屬的一個非正式機構(gòu)提供民用衛(wèi)星定位、導(dǎo)航等服務(wù)。主要國家的供應(yīng)商都參與其中，例如美國的全球定位系統(tǒng)（GPS）、中國的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、俄羅斯的格洛納斯系統(tǒng)（GLONASS）、歐洲的伽利略定位系統(tǒng)等等。

    最后，防止太空軍事化是目前太空治理進程中最為艱難的一部分。國際社會需要制定相應(yīng)的規(guī)則防止太空再次走向軍事化的泥潭。其中，防止太空軍事化是治理的重中之重，各國的戰(zhàn)略博弈使國際社會的努力很難推進。治理太空軍事化的難度高，主要原因是當(dāng)前國際社會對“和平使用太空”一詞的內(nèi)涵仍未達成一致。就國際治理安排上來說“，任何一個國際機制都沒有對和平一詞做出權(quán)威界定，這就導(dǎo)致了一個長期的爭論：在哪些情況下利用太空是出于和平目的？”①

    盡管冷戰(zhàn)時期的美蘇爭霸為世界敲響了防止太空軍事化的警鐘，在全球范圍達成《外太空非武器化條約》仍然具有難度。目前來說，“還需要締約國批準(zhǔn)治理太空安全的5個國際條約，只有外空條約得到100個國家的批準(zhǔn)，其他4個條約的批準(zhǔn)國在13-90個之間，得到13個國家批準(zhǔn)的月球協(xié)定是一個僵死的國際條約。”②

    各國，特別是發(fā)達國家和發(fā)展中國家對太空治理的制度安排和國際規(guī)范的理解存在著差異。美國認為只要軍事利用太空不是出于侵略其他國家的目的，都算是和平利用太空。而發(fā)展中國家則認為美國扭曲了《聯(lián)合國憲章》第2（4）款和《外層空間條約》第4條的原意，根據(jù)本國的軍事戰(zhàn)略進行部署，侵犯了和平利用太空的原則，即使是出于非進攻意愿在太空放置核武器和大規(guī)模殺傷性武器，都可能導(dǎo)致太空軍事化走向惡性循環(huán)。也必須指出，對太空非軍事化的治理面臨眾多難題。客觀上很難核實部分國家是否是出于軍事目的對其太空的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加大投入。

    （三）妨礙全球公域治理有效性的原因分析

    為了確保治理的有效性，通過激勵措施使治理全球公域所需的公共物品得以充分提供，在治理安排中不可避免地存在著“制度非中性”的問題，重要的利益攸關(guān)國家憑借制度偏好可能引導(dǎo)治理走向。掌握制度也是權(quán)力的重要體現(xiàn)。正如漢斯·摩根索（HansMorgenthau）所說，權(quán)力是外交的必要手段，③但是“權(quán)力的形態(tài)絕非是單一的，對權(quán)力追求也是形態(tài)各異，其特點部分取決于施加影響時的具體情景”。④

    在一個全球治理的時代，世界政治被各式各樣的制度安排所覆蓋。制度安排通過降低交易成本、防止搭便車行為、為公共物品融資者提供“選擇性”激勵等方式，使治理的集體行動變得可行、有效。在這種情況下，制度性權(quán)力“作為國家權(quán)力的主要輸出方式發(fā)揮作用，且重要性與日俱增”，美國“積極謀求在非傳統(tǒng)安全的新興戰(zhàn)略領(lǐng)域內(nèi)成為制度先行者，通過為這些新興領(lǐng)域制定國際通行的治理制度系統(tǒng)，謀求先行者優(yōu)勢”，①美國積極打造全球公域的概念內(nèi)涵，為偏向維護本國利益的非中性治理安排進行理念造勢，爭當(dāng)全球公域的定規(guī)立制的先行者，從而把持全球公域治理中的核心制度性權(quán)力，為其未來的國家戰(zhàn)略進行部署，前瞻性地維護其未來的國家利益的實現(xiàn)。

    全球公域的治理地界尚未劃定，概念和權(quán)責(zé)界定都具有模糊性，國家和其他行為主體在部分問題領(lǐng)域內(nèi)的排他性主權(quán)暴露在極易受損的狀況之下。更多的國家參與到公域的全球治理之中，是全球化使然。但權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象常常困擾著各成員國。制度設(shè)計上，美國將全球公域視為21世紀(jì)的重要戰(zhàn)略增長點。2011年，美國出臺的《美國國家軍事戰(zhàn)略》報告中概括了美國推進全球公域治理活動的核心指導(dǎo)思想是確保美軍在公海、太空等全球公域的自由進入和行動，全球公域?qū)⑹菄�家安全的核心要素。�?/div>

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