何淵：論區(qū)域法律治理中的地方自主權(quán)
本文關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟一體化法制研究的參照系，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。
圍繞滬杭兩市政府簽署的《關(guān)于進一步推進滬杭經(jīng)濟合作交流的協(xié)議》確定的目標、任務(wù)……”，浙江省政府和杭州市政府及市政府辦公廳都以通過出臺實施細則的方式來履行滬杭之間的系列協(xié)議，具體是指該《通知》第2條第5款提到的長三角15城市間簽訂的《長江三角洲旅游城市合作（杭州）宣言》和滬杭兩市旅委簽訂的《滬杭旅游合作框架協(xié)議》，以及第2條第6款提到的滬杭兩市人事局簽訂的《共同推進人才開發(fā)一體化合作協(xié)議》、蘇、浙、滬三省市人事部門簽訂的《長江三角洲人才開發(fā)一體化宣言》和滬杭兩市教育部門簽訂的《關(guān)于進一步加強教育合作交流的意向書》。
[18]《憲法》第107條規(guī)定了地方政府在地理范圍上的管轄權(quán)，防止地方政府之間在職權(quán)行使上發(fā)生沖突，是一種防御性或消極性的法規(guī)范。（參見：徐鍵。行政協(xié)議的法律淵源[J].廣東行政學院學報，2009（2）。）
[19]參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國重大問題的決定》第3條第1款的規(guī)定，“強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責和必要的執(zhí)法權(quán)，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責�！�
[20]148U.S.518（1893）。
[21]148U.S.519（1893）。
[22]426U.S.369-370（1976）。
[23]434U.S.473（1978）。
[24]472U.S159，175（1985）。
[25]434U.S.471（1978）。
[26]這里的批準是廣義的概念，包括批準和備案兩種情況。
[27]如《重慶市、貴州省行政區(qū)域界線管理協(xié)定》第5條第1款規(guī)定，“兩省市行政區(qū)域界線確需變更的，由兩省市人民政府協(xié)商一致簽訂協(xié)議書和附圖后共同呈報國務(wù)院批準”.而主要法律依據(jù)則是《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》第16條的規(guī)定，“地方人民政府處理的邊界爭議，必須履行備案手續(xù)。爭議雙方人民政府達成的邊界協(xié)議，由雙方人民政府聯(lián)合上報備案。其中，，省、自治區(qū)、直轄市之間的邊界協(xié)議，上報國務(wù)院備案；自治州、自治縣的邊界協(xié)議，逐級上報國務(wù)院備案……”.
[28]《憲法》第89條第15項的規(guī)定，國務(wù)院“批準省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分”.
[29]如《長江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》涉及的是人才開發(fā)，《泛珠三角區(qū)域農(nóng)業(yè)合作協(xié)議》涉及的是農(nóng)業(yè)合作，《京津科技合作協(xié)議》涉及的是科技合作，《武漢城市圈知識產(chǎn)權(quán)協(xié)作宣言》涉及的是知識產(chǎn)權(quán)協(xié)作，《國家歷史文化名城旅游合作協(xié)議》涉及的是旅游合作。
[30]如“長三角”締結(jié)的《長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會章程》和《長江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》，“泛珠三角”締結(jié)的《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》以及在“環(huán)渤�！本喗Y(jié)的《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》等。
[31]比較典型的有《長江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》、《泛珠三角區(qū)域漁業(yè)經(jīng)濟合作框架協(xié)議》、《環(huán)渤海信息產(chǎn)業(yè)合作框架協(xié)議》、《湖北省旅游局、重慶市旅游局關(guān)于加強長江三峽區(qū)域旅游合作協(xié)議》以及《西-咸價格交流與協(xié)作協(xié)議》等。
[32]參見浙江省環(huán)境執(zhí)法稽查總隊、江蘇省環(huán)境監(jiān)察局：《信息互通聯(lián)合督察聯(lián)合辦公蘇浙區(qū)域聯(lián)治協(xié)調(diào)解決積年糾紛》，ht-tp://hjj.mep.gov.cn/jlzx/dfjl/201105/t20110526_211195.htm，2014-12-12.
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作者簡介：何淵，上海交通大學法學博士,復旦大學政治學博士后�，F(xiàn)為上海交通大學法學院教師,碩士生導師。
文章來源：《現(xiàn)代法學》2016年第1期。
【摘要】區(qū)域合作中的地方自主權(quán)涉及中央和地方的事權(quán)分工，是我國區(qū)域法律治理中不容忽視的重大憲法問題。從區(qū)域治理的歷史變遷和區(qū)域合作協(xié)議的文本考察來看，地方政府擁有的自主權(quán)呈現(xiàn)出不斷擴張的趨勢。地方政府自由行使區(qū)域合作中的自主權(quán)是法律的常態(tài)，而中央政府對區(qū)域合作行使批準權(quán)則是法律的例外。而這種地方自主權(quán)主要來自于憲法的規(guī)定和中央的授權(quán)。只有影響中央和地方的政治平衡的區(qū)域合作協(xié)議才需得到中央的批準，包括可能涉及中央最終決定權(quán)的區(qū)域合作協(xié)議，可能影響中央控制力的區(qū)域合作協(xié)議，以及可能影響協(xié)議非成員方利益的區(qū)域合作協(xié)議。基于合作單一制理論，中央對區(qū)域合作的充分參與是地方自主權(quán)的法律支撐。
【關(guān)鍵詞】地方自主；區(qū)域法律治理；區(qū)域合作協(xié)；功能性中央權(quán)威標；政治平衡
隨著全球化與大數(shù)據(jù)時代的到來，特別是國際自由貿(mào)易的興盛，以領(lǐng)土為界限的中央與地方之間的傳統(tǒng)支應(yīng)關(guān)系不復存在，地方政府不可避免地直接面臨著全球性競爭，抱團取暖式區(qū)域合作和區(qū)域經(jīng)濟一體化也成為地方政府必然的選擇。而在我國單一制背景下，一個不能回避的問題是區(qū)域法律治理中的中央與地方的關(guān)系，主要表現(xiàn)為省級政府在區(qū)域合作事務(wù)中的地方自主權(quán)。
以三峽電站的稅收為例，由于1994年以來的分稅制改革并沒有涉及地方之間橫向分配機制問題，中央政府決定按照《長江三峽工程建設(shè)移民條例》確定的三峽淹沒土地比例來分配留給地方的稅收[1]，但湖北省認為三峽電站稅收與稅源嚴重背離，要求國家調(diào)整三峽電站稅收分配政策；而重慶市則認為兩地應(yīng)當分享稅收收益權(quán)，并進行合理的分配。在三峽電站的水資源費問題上，中央政府決定還是按照三峽淹沒土地比例來分配留給湖北和重慶的水資源費[2]，但湖北卻認為分配比例不能以中央的行政決定為依據(jù)，而應(yīng)當根據(jù)《水法》及《取水許可和水資源費征收管理條例》等規(guī)定，除中央部分外，全部留在湖北。不難看出，這種由中央政府單方來決定地方政府間橫向利益配置的模式在合法性和合理性方面都遭到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。那么，湖北省和重慶市這兩個省級政府在現(xiàn)行法律框架下是否擁有足夠的自主權(quán)，能否自行通過締結(jié)區(qū)域合作協(xié)議的形式來協(xié)商分配地方稅收和水資源費等橫向利益？此類區(qū)域合作協(xié)議到底是否需要得到中央政府的批準呢？
事實上，我國區(qū)域法律治理的實踐并不是市場的自發(fā)秩序，而是國家通過公權(quán)力強力推進的結(jié)果，具體表現(xiàn)為國家與社會的關(guān)系以及公權(quán)力相互間的關(guān)系。因此，我國的公法學有必要關(guān)注區(qū)域法律治理機制的合憲（法）性，尤其是中央和地方的事權(quán)劃分[3]，具體表現(xiàn)為地方自主權(quán)和中央領(lǐng)導權(quán)[4]的法律邊界。該問題的解決將有助于界定我國省級政府在區(qū)域法律治理中處理跨區(qū)域事務(wù)的自主權(quán)范圍，也有助于為國務(wù)院在中央和省級政府權(quán)限劃分中如何為保障地方自主權(quán)提供理論支撐，從而最終促進我國區(qū)域合作的順利開展以及區(qū)域經(jīng)濟一體化的有序?qū)崿F(xiàn)。
一、中央監(jiān)管下的地方自主權(quán)——基于實踐的考察
（一）歷史階段的劃分
我國區(qū)域法律治理的歷史變遷，大致可以分為三個階段：
第一，中央指令、地方服從階段（1949-1993年）。這個階段大致從建國之初到1993年《憲法修正案》確立市場經(jīng)濟為止，其主要時代特征是弱規(guī)范性下的強制性區(qū)域政策變遷。這一階段中央通過合并、兼并及聯(lián)盟等改變現(xiàn)有行政區(qū)劃的方式，以單一、全功能、有力的、普及性的整體大政府取代區(qū)域內(nèi)所有或大部分小政府，從而實現(xiàn)向地方實施區(qū)域政策的目的。無論是建國初期的大區(qū)行政體制改革（1949—1954年），還是向西平衡發(fā)展階段（1949-1978年），抑或是向東傾斜的非均衡發(fā)展階段（1979-1990年）無不體現(xiàn)了上述特征。這與我國當時實施的計劃經(jīng)濟體制是完全契合的，即強調(diào)跨區(qū)域事務(wù)應(yīng)當由中央政府統(tǒng)一安排，按計劃行事，省級政府基本上沒有裁量余地，強調(diào)中央的領(lǐng)導權(quán)，對于地方的自主權(quán)和主觀能動力有所忽略。
但由于轄區(qū)本位主義帶來的改變行政區(qū)劃的不易性，法律依據(jù)的不足導致促進機制的缺乏性，這一階段的區(qū)域治理總體而言成效并不顯著。上海經(jīng)濟區(qū)就是其中的一個例證，中央政府通過成立國務(wù)院上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室的方式來解決“長三角”地區(qū)條塊矛盾，試圖創(chuàng)造出一條依靠中心城市發(fā)展經(jīng)濟的路子，從而推進長三角的區(qū)域一體化，結(jié)果“經(jīng)濟區(qū)理想遭遇行政利益”。
第二，中央規(guī)劃、地方執(zhí)行階段（1993-2014年）。這一階段以1993年《憲法修正案》確定市場經(jīng)濟為開端，以1994年開始的分稅制改革為標志，以2003年《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》的出臺為高峰。這一階段的主要時代特征是弱規(guī)范性下的區(qū)域政策變遷，即在強調(diào)中央領(lǐng)導權(quán)的前提下，通過分稅制改革賦予地方自主權(quán)而產(chǎn)生自發(fā)力量，這種地方主觀能動力制度設(shè)計實際推動了中央規(guī)劃的區(qū)域政策在地方的執(zhí)行，最終滿足區(qū)域內(nèi)公民的多元與多樣化的需求。在這一階段，區(qū)域法律治理主要解決的是由都市化和城鎮(zhèn)化帶來的區(qū)域經(jīng)濟一體化的功能整合問題，即通過分稅制授予地方一定的自主權(quán)來進一步提升地方政府的行為能力，實現(xiàn)地方政府間的合作共贏。這與公共選擇理論主張的最能響應(yīng)公民需求的多中心或多核心的政治體系是一致的。
在這一階段，我國的區(qū)域法律治理取得長足進展。初步發(fā)展了具有中國特色的區(qū)域合作協(xié)議、區(qū)域性組織、區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導等五種區(qū)域法律治理機制，形成了南部“珠三角”，東部“長三角”，北部“東三省”，西部“新疆烏昌”、“長株潭城市圈”、“武漢城市圈”、“成渝城市圈”和河南“中原經(jīng)濟”區(qū)以及“長江經(jīng)濟帶”等諸多經(jīng)濟圈。但由于地方自主權(quán)的缺乏帶來地方政府能力的有限性，弱規(guī)范性導致的區(qū)域合作法律依據(jù)和合作協(xié)議法律效力的缺失性，區(qū)域法律治理遭遇了“表面熱鬧，內(nèi)在迷失”的窘迫境界。以長三角為例，除了旅游、產(chǎn)權(quán)交易等少數(shù)領(lǐng)域已取得進展外，絕大多數(shù)領(lǐng)域仍處于舉步維艱的困境。
第三，地方自主、中央監(jiān)管階段（2015年開始）。這一階段屬于未來的理想階段，以2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的出臺為起點。隨著世界銀行提出“治理危機”的概念，各國政府開始運用“治理”新理念來推進機構(gòu)改革，政府職能移轉(zhuǎn)出現(xiàn)三個典型特征：向上移轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了國際組織；向下移轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了地域、地方與社區(qū)；向外移轉(zhuǎn)，則出現(xiàn)了NGO、公司化與民營化。中國的情況也是如此，在這種全球化、區(qū)域化和社會化的趨勢之下中央政府賦予地方政府更多的自主權(quán)，地方政府將成為區(qū)域法律治理的主力軍，而中央政府則處于法律監(jiān)管的地位。這使得地方政府之間有能力按照新區(qū)域主義理論的要求“在區(qū)域內(nèi)地方政府、社區(qū)組織、企業(yè)組織及非營利組織間建構(gòu)分工合作關(guān)系，形成地方法律治理等策略性的伙伴關(guān)系”。
區(qū)域法律治理的歷史變遷表明，中央政府授予地方政府的區(qū)域合作自主權(quán)將越來越大。這不僅是全球化和區(qū)域一體化的客觀要求，而且也是中央政府的重大區(qū)域戰(zhàn)略之舉，與世界各國的地方分權(quán)趨勢也是完全吻合的。
（二）區(qū)域合作協(xié)議的文本考察
區(qū)域合作協(xié)議機制最早起源于行政區(qū)域邊界糾紛的處理，20世紀90年代開始運用于中央與地方共建高等院校，21世紀初廣泛運用于“長三角”區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中的政府間合作，后被“珠三角”、“京津冀”及“東三省”等區(qū)域紛紛效仿。事實上，區(qū)域合作協(xié)議機制已成為我國區(qū)域合作實踐中運用最為廣泛的一種區(qū)域法律治理機制。通過對現(xiàn)有的125個區(qū)域合作協(xié)議的文本分析，以中央政府的作用為標準，我們作如下分類：
第一類，經(jīng)過中央政府或上級政府批準的區(qū)域合作協(xié)議。這類區(qū)域合作協(xié)議通常以附款的形式主動尋求中央政府的批準，共有6個，占總數(shù)的4.8%.其中包括經(jīng)過中央政府及其部門批準的區(qū)域合作協(xié)議，如《泛珠三角區(qū)域外經(jīng)貿(mào)合作備忘錄》在締結(jié)之前取得了國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室的批準；《泛珠三角九�。▍^(qū)）海關(guān)積極參與和推動區(qū)域合作的十項措施》獲得了海關(guān)總署的批準[5]。還包括經(jīng)過上級政府批準的區(qū)域合作協(xié)議《滬蘇浙共同推進長三角創(chuàng)新體系建設(shè)協(xié)議》在締結(jié)之前主動尋求兩省一市政府的批準[6]；《粵港科技合作協(xié)議》的生效條件則是經(jīng)由上級主管部門批準[7]。
第二類，經(jīng)過中央政府或上級政府備案的區(qū)域合作協(xié)議。這類區(qū)域合作協(xié)議在實踐中并不多見，只有1個，僅占總數(shù)的0.8%。如《泛珠三角經(jīng)濟圈九省區(qū)暨重慶市道路運輸一體化合作發(fā)展2003議定書》以附件的形式主動尋求交通部的監(jiān)督，而監(jiān)督形式為備案[8]。在實踐中，區(qū)域合作協(xié)議的批準和備案的法律界限是模糊不清的，缺乏明確的法律標準和適用規(guī)則，大都屬于地方政府的自主性選擇。
第三類，經(jīng)過中央政府或上級政府參與的區(qū)域合作協(xié)議。這類區(qū)域合作協(xié)議在前言、附款或新聞報道中體現(xiàn)中央政府或上級政府參與，共有11個，占總數(shù)的8.8%.參與的形式主要包括：其一，中央政府及其部門作為區(qū)域合作協(xié)議締約主體的參與。如中央政府與香港締結(jié)了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》[9]，教育部與上海市政府締結(jié)了《關(guān)于繼續(xù)重點共建復旦大學、上海交通大學、同濟大學的決定》[10]。其二，中央政府或上級政府對區(qū)域合作協(xié)議締結(jié)過程的參與。如科技部和八省區(qū)主管科技的省領(lǐng)導對《泛珠三角區(qū)域科技創(chuàng)新合作框架協(xié)議》的指導和支持[11]，水利部珠江水利委員會牽頭組織簽訂了《泛珠三角區(qū)域水利發(fā)展協(xié)作倡議書》[12]。其三，中央政策對區(qū)域合作協(xié)議的指導性參與。如國家工商總局的工作部署對《泛珠三角區(qū)域工商行政管理機關(guān)推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)合作協(xié)議》的指導[13]。國家領(lǐng)導人的重要指示和理論對《泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》的指導[14]。
第四類，完全地方自主的區(qū)域合作協(xié)議。這類區(qū)域合作協(xié)議共有107個，占總數(shù)的85.6%。它們涉及交通、能源、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、投資、旅游、就業(yè)服務(wù)、科教文化、環(huán)境保護、信息合作、水利發(fā)展、法律服務(wù)、體育交流、行政界線管理、價格協(xié)作、食品藥品監(jiān)管、工商質(zhì)監(jiān)執(zhí)法及公共衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域。不難看出，我國實踐中的絕大多數(shù)區(qū)域合作協(xié)議系地方政府自主簽訂，并沒有出現(xiàn)中央政府的全程主導、事中參與或事后監(jiān)督等現(xiàn)象。
由此看來，我國區(qū)域合作主要是地方政府的自主權(quán)，體現(xiàn)的是地方對中央法律和政策的主動回應(yīng)執(zhí)行。后來才有了特定條件下的中央政府的參與，包括作為締結(jié)主體的參與、接受批準和備案的參與以及觀摩式參與。而中央政府在區(qū)域合作中的主要作用是法定條件下的事前、事中的程序性參與以及事后的法律監(jiān)管，體現(xiàn)的是《憲法》第3條規(guī)定的民主基礎(chǔ)上的中央“集中”和《憲法》第89條規(guī)定的中央“領(lǐng)導權(quán)”。而目前導致我國區(qū)域合作停滯不前的重要原因是地方政府不知道是否有權(quán)自主進行區(qū)域合作，也不知道未經(jīng)中央批準的區(qū)域合作協(xié)議是否具有法律效力。這些問題的解決有待于明確界定區(qū)域合作中的地方自主權(quán)的法律屬性以及地方自主權(quán)和中央領(lǐng)導權(quán)的法律界限。
二、地方自主權(quán)的法律屬性——基于二分法的中央授權(quán)理論
我國憲法沒有具體界定區(qū)域法律治理中的中央權(quán)力和地方權(quán)力的法律邊界，國務(wù)院組織法、地方人大和地方政府組織法并沒有涉及具體的中央和地方事權(quán)分工，(點擊此處閱讀下一頁)
我國也未曾制定過《地方自主法》或《中央與地方關(guān)系法》來明確闡述區(qū)域法律治理中的中央領(lǐng)導權(quán)和地方自主權(quán)。但《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》第38條規(guī)定：“屬于全國性和跨省（自治區(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，……屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，……屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任�！倍稇椃ā返�107條規(guī)定，地方政府管理的僅僅是“本行政區(qū)域內(nèi)”的事務(wù)[15]�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國重大問題的決定》第3條則規(guī)定，強化省級政府統(tǒng)籌推進“區(qū)域內(nèi)”基本公共服務(wù)均等化職責。跨�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的區(qū)域合作事務(wù)似乎僅僅是中央的事權(quán)。但已有研究卻表明，中央政府對跨省區(qū)域合作沒有進行指導，而對一個省級行政區(qū)之內(nèi)的區(qū)域合作卻進行了領(lǐng)導。由此看來，單純的“跨區(qū)域性”因素并不是決定中央和省級政府事權(quán)分工的唯一標準，甚至還不是決定中央是否對地方政府實施領(lǐng)導權(quán)的唯一標準，需要綜合判斷。
（一）非“跨區(qū)域性”的地方自主權(quán)
1.協(xié)議的非自動履行理論
國際法上的“條約必須轉(zhuǎn)化才能履行”原則得到很多國家的支持，理由主要是意大利的國際法和國內(nèi)法二元理論以及英國的保障國會立法權(quán)和人民權(quán)力理論。同樣，由于協(xié)議條款過于原則和抽象等法律技術(shù)困境和協(xié)議法律效力相對性原則，我國實踐中的絕大多數(shù)區(qū)域合作協(xié)議，在成立和生效后，還需要成員方通過出臺相應(yīng)的以實施細則為形式的規(guī)章、行政規(guī)范性文件來轉(zhuǎn)化，從而真正實現(xiàn)在各成員“區(qū)域內(nèi)”的履行。這就是所謂的非自動履行理論。按照協(xié)議成員方的意愿程度，非自動履行的區(qū)域合作協(xié)議可以進一步分為被動和主動兩類。被動“非自動履行”的區(qū)域合作協(xié)議由于客觀存在的法律技術(shù)困境等理由強制成員方對協(xié)議進行轉(zhuǎn)化。如《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》強制性要求各成員方出臺實施性細則來補充和實施該協(xié)議[16]。廣東省政府出臺的《關(guān)于推進泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展有關(guān)問題的意見》（粵府[2004]129號）和廣東省出入境檢驗檢疫局出臺的《促進泛珠三角區(qū)域合作的八項措施》正是為了具體履行該框架協(xié)議。主動“非自動履行”的區(qū)域合作協(xié)議不存在法律技術(shù)的困境，只是為了突破協(xié)議相對性原則，主動出臺實施細則來更好地履行合作協(xié)議。如杭州市政府辦公廳的《關(guān)于印發(fā)杭州市2004年接軌上海融入長三角工作要點的通知》（杭政辦函[2004]107號）就是為了主動履行《關(guān)于進一步推進滬杭經(jīng)濟合作交流的協(xié)議》等一系列區(qū)域合作協(xié)議[17]。
由此看來，實踐中的絕大多數(shù)區(qū)域合作協(xié)議遵循“協(xié)議必須轉(zhuǎn)化才能履行”的原則，并不能對協(xié)議成員“區(qū)域內(nèi)”的行政相對人產(chǎn)生直接的法律效力，更談不上協(xié)議的“跨區(qū)域”效力的問題。即使對于些可能在成員“區(qū)域內(nèi)”直接產(chǎn)生法律效力的協(xié)議，其內(nèi)容雖然在兩個或兩個以上的行政區(qū)域同時得到實現(xiàn)，但對于具體的單個協(xié)議成員而言，作為雙邊或多邊的協(xié)議只是在各自的“區(qū)域內(nèi)”實現(xiàn)，并沒有出現(xiàn)《憲法》第107條所反對的單個成員行為的“跨區(qū)域性”法律效力問題[18]。
2.“區(qū)域內(nèi)”的地方自主權(quán)
我國《憲法》涉及地方自主權(quán)的條款主要有兩類：第一類是一般地方的自主權(quán)條款。如第95、96條規(guī)定了地方基本問題，第105條明確了地方政府的法律地位，第107條規(guī)定了地方政府的權(quán)力。第二類是特殊的地方自治權(quán)條款。如第4條第3款規(guī)定了民族區(qū)域自治制度，第112-122條規(guī)定了民族自治地方的自治權(quán)，第31條規(guī)定了特別行政區(qū)的自治權(quán)。不難看出，我國現(xiàn)行憲法授予了地方政府一定的自主權(quán)、民族自治地方和特別行政區(qū)廣泛的自治權(quán)。從法學理論上看，地方締結(jié)區(qū)域合作協(xié)議的權(quán)力實際上并沒有突破現(xiàn)行憲法、法律授予的僅在“區(qū)域內(nèi)”生效的地方權(quán)力，而只是地方自主權(quán)或地方自治權(quán)在“區(qū)域內(nèi)”的自然衍生、重述及應(yīng)有之義。“我國現(xiàn)行憲法實際上暗示或間接授予了地方締約權(quán)，只要在憲法和法律規(guī)定的管理權(quán)限內(nèi)，地方政府之間就有權(quán)締結(jié)協(xié)議”。“沿著解釋的路徑，最終找到……區(qū)域行政協(xié)議和區(qū)域協(xié)作立法的法律依據(jù)即《憲法》第3條、第15條、第30條、第33條、第89條等以及《立法法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》上的相關(guān)規(guī)定”。
（二）合法承繼的地方自主權(quán)
關(guān)于地方自治權(quán)的來源，西方主要有“固有權(quán)說”、“承認說”、“制度保障說”以及“人民主權(quán)說”等學說。對于區(qū)域合作中地方自主權(quán)的來源，筆者傾向于“制度保障說”。即中央通過憲法、憲法性文件、法律及行政法規(guī)等形式授予地方廣泛的區(qū)域合作自主權(quán)，這是中央和地方事權(quán)重新定位分工的過程。同時，基于法律穩(wěn)定性和授權(quán)行為的確定性理由，中央授權(quán)本質(zhì)上屬于一種權(quán)力的讓渡，授權(quán)行為一旦作出，中央與地方事權(quán)分工得到正式確立。
1.中央授權(quán)的理由
“環(huán)境保護及經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等跨域問題，需要得到地方政府間協(xié)力處理；區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡，有待于地方政府間合力解決失業(yè)和貧窮等社會問題；全球化迫使地方政府間必須通過資源和行動的整合來提升地方競爭力”，而“相鄰的地方政府在處理跨區(qū)域地方議題的時候，是最有效率的機制”，因此，中央政府必須充分發(fā)揮地方政府在區(qū)域治理中的不可替代的地位�！耙凶畹拖薅鹊募瘷�(quán)和最高限度的分權(quán)”，中央在區(qū)域法律治理中必須充分尊重地方的差異性和地方的特色，授予地方政府廣泛的自主權(quán)，允許地方政府之間建立伙伴關(guān)系，促進地方政府間合作并實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化。在我國的實踐中，區(qū)域合作中地方自主權(quán)的不斷擴張也是一種發(fā)展趨勢。
2.中央授權(quán)的形式
“當履行某種職責必須幾個地方行政區(qū)協(xié)作配合時，法律可以允許其中的一個行政區(qū)，或者它們中的一個團體，出面組織安排它們的共同行動”�！斑@種法律的地方化的趨勢不僅出現(xiàn)在聯(lián)邦制國家中，而且也出現(xiàn)在像法國這樣的單一制國家中”。類似的現(xiàn)象在我國也存在，“單一制國家的地方行政區(qū)是中央根據(jù)管理的需要劃分建立的，地方享有的權(quán)力，不是本身固有的，是中央授予的�！被趹椃ê徒M織法的相關(guān)規(guī)定，中央主要以兩種方式授予地方廣泛的區(qū)域合作自主權(quán)：其一，通過法律的授權(quán)。根據(jù)《憲法》第5條的規(guī)定，全國人大及其常委會通過單行法律的方式授予地方政府區(qū)域合作自主權(quán)。葉必豐教授的最新研究成果表明，“在現(xiàn)行有效的法律中，有關(guān)區(qū)域合作的至少有15部法律，以”合作“、”協(xié)作“或”協(xié)商“來表達，它們集中在自然資源和環(huán)境保護領(lǐng)域”，如《旅游法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《環(huán)境保護法》、《水法》、《就業(yè)促進法》及《礦產(chǎn)資源法》等。其二，通過行政法規(guī)和行政行為的授權(quán)。根據(jù)《憲法》第89條的規(guī)定，國務(wù)院在具體決定中央和地方職權(quán)劃分時，通過行政法規(guī)或行政規(guī)范性文件的方式授予地方政府區(qū)域合作自主權(quán)。與有關(guān)區(qū)域合作的法律比較，行政法規(guī)和國務(wù)院的行政規(guī)范性文件的數(shù)量應(yīng)當更多和更廣，有待于進一步統(tǒng)計分析。通過以上兩種授權(quán)形式，中央與地方之間事實上就區(qū)域法律治理形成了新的事權(quán)分工。
3.中央授權(quán)的內(nèi)容
基于領(lǐng)導權(quán)和實施權(quán)的二分法，對于涉及區(qū)域法律治理的權(quán)力大致可以分為[19]：一類是領(lǐng)導性權(quán)力，主要包括區(qū)域合作法律制度的設(shè)定權(quán)、宏觀區(qū)域政策的決策權(quán)、區(qū)域政策的規(guī)劃權(quán)、區(qū)域政策的指導權(quán)、事后的法律監(jiān)督權(quán)以及區(qū)域法律治理的直接參與權(quán)等。另一類是實施性權(quán)力，主要包括區(qū)域法律及區(qū)域政策的落實權(quán)和回應(yīng)權(quán)等。
區(qū)域法律治理中的所有權(quán)力，不管是領(lǐng)導性權(quán)力還是實施性權(quán)力，原本都歸屬于中央，不存在中央和地方的分權(quán)和剩余權(quán)問題。但基于經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化的現(xiàn)實需要，中央采取措施授予地方廣泛的自主權(quán)，但這種授權(quán)以中央保留領(lǐng)導性權(quán)力為前提。這些權(quán)力的保留，除了基于國家統(tǒng)一利益的內(nèi)在要求和中央的權(quán)威性外，也顯示了中央政府對區(qū)域法律治理所應(yīng)承擔的法律責任。領(lǐng)導性權(quán)力的保留既是中央對區(qū)域治理直接參與的合法性依據(jù)，也是必要情況下對地方自主權(quán)進行“法定監(jiān)督”的理論基礎(chǔ)。因此，中央授予地方的只是實施性權(quán)力，而不包括領(lǐng)導性權(quán)力。顯然，地方政府基于中央授予的自主權(quán)進行的區(qū)域法律治理，并沒有否認中央的領(lǐng)導權(quán)，而是對中央法律和政策的一種回應(yīng)或執(zhí)行。中央領(lǐng)導權(quán)具體表現(xiàn)為中央擁有區(qū)域治理中的地方自主權(quán)的設(shè)定權(quán)以及在特定條件下中央對地方區(qū)域合作行為進行法律審查的權(quán)力。
我國區(qū)域治理中的地方權(quán)力可以分為憲法規(guī)定的地方自主權(quán)和中央授予的地方自主權(quán)，對這兩種地方自主權(quán)適用不同的法律規(guī)則。由此，地方政府通過締結(jié)區(qū)域合作協(xié)議等方式行使地方自主權(quán)并處理涉及“區(qū)域內(nèi)”經(jīng)濟社會事務(wù)的行為具有了憲法和法律上的依據(jù)。
三、地方自主權(quán)的法律邊界——雙重功能性中央權(quán)威標準的建構(gòu)
為了實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，我國地方政府間締結(jié)了區(qū)域合作協(xié)議。有些僅涉及“區(qū)域內(nèi)事務(wù)”的合作協(xié)議以附款的形式主動尋求中央政府或上級政府的批準，有些涉及中央和地方重大關(guān)系的區(qū)域合作協(xié)議卻未經(jīng)中央政府的批準。對此，我國現(xiàn)行憲法和法律并未作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。因此，有必要從法學理論上凝練出中央領(lǐng)導權(quán)介入?yún)^(qū)域治理的實質(zhì)性標準。
（一）美國的經(jīng)驗
“從參照系功能與所需要解決任務(wù)的一致性、參照系環(huán)境的相同性……來說，我們應(yīng)當選擇美國的州際法治協(xié)調(diào)為參照系，這一參照系以尊重現(xiàn)行憲政框架，通過法解釋挖掘法律資源為核心，是我們研究區(qū)域經(jīng)濟一體化中法制問題的首選方案”[25]。美國《憲法》第1條第10款第3項規(guī)定，“任何一州，未經(jīng)國會同意，……不得與它州或外國締結(jié)協(xié)定或聯(lián)盟�！泵绹罡叻ㄔ和ㄟ^眾多判例，闡釋了該“協(xié)定條款”中的“國會同意”，從而為厘清我國地方自主權(quán)和中央領(lǐng)導權(quán)的法律邊界提供了一個可供借鑒的參照標準。
美國最高法院對憲法“協(xié)定條款”的觀點最早可以從1893年的“弗吉尼亞州訴田納西州案”中找到。菲爾德法官認為，完全禁止締結(jié)協(xié)定勢必會給各州帶來永久性的合作困境，“協(xié)定條款”并不能也沒有必要適用于所有的州際協(xié)定[20].只有那些“試圖通過州際聯(lián)盟的形式來增加州的政治權(quán)力或影響力，并可能侵犯或者干涉美國聯(lián)邦的最高權(quán)力”[21]的州際協(xié)定才需要得到國會的批準。該案構(gòu)建了憲法“協(xié)定條款”的適用標準，即著名的功能性“聯(lián)邦權(quán)威”標準。該標準在1976年的“新罕布什爾州訴緬因州案”中得到重申。美國最高法院認為，只有“侵犯或干預了美國聯(lián)邦至上權(quán)力”的州際協(xié)定才需要得到國會的批準[22].而該標準在1978年的“美國鋼鐵公司訴州際稅收委員會案”得到細化和補充。美國最高法院認為，當一個州際協(xié)定試圖“通過增加州的權(quán)力而損害甚至取代聯(lián)邦政府的權(quán)力”[23]時，它是違憲的。在此基礎(chǔ)上，美國最高法院開始注意辨別實際上的或名義上的州際協(xié)定，并總結(jié)了州際協(xié)定的四大特征：州際聯(lián)合組織或?qū)嶓w的建立；一個州與其他成員州的聯(lián)合行動情形的出現(xiàn)；成員州單方修改或廢除自己州法律的權(quán)力受到了協(xié)定的限制；成員州的規(guī)章制度受到其他成員州的制約[24]。而名義上的州際協(xié)定自然不需要得到美國國會的批準。
鑒于美國最高法院從嚴從緊地解釋“實際侵犯聯(lián)邦至上權(quán)力”，在法學理論上，很少有州際協(xié)定需要得到國會的同意；在法律實踐中，美國的法院未曾認定過任何一個州際協(xié)定因侵犯聯(lián)邦至上權(quán)力而需要得到國會的批準，也未曾因此否定過任何一個州際協(xié)定的法律效力。相反，一些已經(jīng)獲得國會批準的州際協(xié)定，也被法院認定為沒有必要[25]。
（二）中國的實踐 (點擊此處閱讀下一頁)
在我國的實踐中，地方主動尋求中央的批準[26]大致基于以下理由：其一，法律和行政法規(guī)的強行性規(guī)定。其二，試圖把地方規(guī)劃上升到國家戰(zhàn)略，從而獲得中央的全方位支持和肯定。其中后面這種理由占了絕大多數(shù)，但并不涉及實質(zhì)意義上的法律標準。這反映了我國區(qū)域法律治理中地方自主權(quán)的法律邊界并不明晰。
法律和行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)中央批準才能產(chǎn)生法律效力的區(qū)域合作協(xié)議，目前主要是指根據(jù)《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》第16條的規(guī)定而需要上報國務(wù)院備案的省、自治區(qū)、直轄市之間及自治州、自治縣之間的區(qū)域邊界協(xié)議[27]。此類邊界協(xié)議涉及到《憲法》第89條第15項規(guī)定的國務(wù)院行政區(qū)域管理權(quán)，具體包括省級區(qū)域劃分批準權(quán)和自治州、自治縣的建置和區(qū)域劃分批準權(quán)[28]。從立憲背景上看，我國憲法試圖找到的一種平衡的法律方案，保護單一制國家的完整和國家整體利益，又能實現(xiàn)區(qū)域合作的，并解決一些客觀存在的區(qū)際邊界爭端。美國的情況也大致如此，美國憲法的“協(xié)定條款”起源于殖民地時期通過協(xié)定解決邊界爭端的法律傳統(tǒng)，美國的在立憲過程中最害怕的也正是各州之間通過締結(jié)邊界協(xié)定或政治盟約而脫離聯(lián)邦。由此看來，區(qū)域邊界協(xié)議約定的是區(qū)域劃分的變更，這涉及到憲法規(guī)定的中央政府的至上權(quán)力，并最終可能會影響中央政府的控制力。這是邊界協(xié)議需要獲得中央批準的法律理由。
區(qū)域合作協(xié)議有專項性協(xié)議和框架性協(xié)議的區(qū)分。專項性協(xié)議只涉及區(qū)域合作進程中的某一方面或某個行業(yè)[29]。這些協(xié)議并沒有授予地方政府新的權(quán)力，協(xié)議各成員方只是行使著該協(xié)定締結(jié)之前既有的法定權(quán)力，同時依然保留著隨時退出協(xié)議的權(quán)利。從這個角度看，對于專項性協(xié)議的中央批準不是必須的�？蚣苄詤f(xié)議則全方位涉及區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展等重大事項，在調(diào)整對象和具體內(nèi)容上幾乎覆蓋了區(qū)域合作的方方面面[30]。框架性協(xié)議的內(nèi)容可能會涉及中央政府的最終權(quán)力，而中央政府對這些權(quán)力完全有能力獨立行使；并且地方政府如果通過締結(jié)框架性協(xié)議的方式增加其法律權(quán)力或者免除法律責任，這些未經(jīng)批準的框架性協(xié)議可能影響到中央政府的法律權(quán)威和實質(zhì)控制力，其合法性是值得商榷的。
區(qū)域合作協(xié)議還有非政治性協(xié)議和政治性協(xié)議的區(qū)分。目前我國實踐中出現(xiàn)的區(qū)域合作協(xié)議都是非政治性協(xié)議，這些協(xié)議大都涉及區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、區(qū)域資源開發(fā)利用以及區(qū)域公共服務(wù)的協(xié)作等內(nèi)容，這些協(xié)議只是具體明確了之前已經(jīng)存在的地方政府權(quán)力，既沒有增加地方政府的權(quán)力，也沒有威脅到中央政府的至上權(quán)力，更不會影響到單一制體系內(nèi)的區(qū)域平衡。從這個角度看，對于非政治性協(xié)議的中央批準不是必須的。但未來的實踐中還可能出現(xiàn)政治性協(xié)議，地方政府計劃政治性協(xié)議有可能改變單一制的國家組織結(jié)構(gòu)，改變上下級的領(lǐng)導結(jié)構(gòu)，改變橫向府際關(guān)系，從而影響了中央與地方的政治平衡，而解決這一問題的關(guān)鍵在于中央的批準權(quán)，即在授權(quán)地方政府締結(jié)區(qū)域合作協(xié)議的同時，規(guī)定特定條件下的區(qū)域合作協(xié)議必須事先得到中央的批準才能產(chǎn)生法律效力。
（三）雙重“功能性中央權(quán)威”標準的建構(gòu)
基于域外的經(jīng)驗和我國的實踐，我們并不主張中央政府對所有的區(qū)域合作協(xié)議進行法律監(jiān)管。這既有行政成本過高及中央批準權(quán)實施難度過大的擔憂，更有保障區(qū)域合作中地方自主權(quán)的考量�；诖耍覀冊噲D建構(gòu)雙重“功能性中央權(quán)威”法律標準來界定地方自主權(quán)和中央批準權(quán)的法律界限，具體闡述如下：
第一層次，形式標準。即排除那些明顯不需要中央批準的區(qū)域合作協(xié)議，主要包括以下三類：
第一類，不符合協(xié)議本質(zhì)特征的名義上的域合作協(xié)議。從理論上看，一個真正的區(qū)域合作協(xié)議應(yīng)當符合“區(qū)域性”、“行政性”以及“契約性”等三個基本特征。“區(qū)域性”強調(diào)國內(nèi)對等的地方行政機關(guān)之間的跨區(qū)域行政合作，因而中央政府和地方政府之間的協(xié)議不屬于區(qū)域合作協(xié)議，如《內(nèi)地和香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》。在這些協(xié)議中，中央政府本身就是締約主體，“中央同意”是應(yīng)有之意。“行政性”強調(diào)的是締約主體的行政機關(guān)屬性以及行政權(quán)的實際使用。因而，行政機關(guān)與行政相對人之間的行政合同、行政機關(guān)與非行政機關(guān)之間的協(xié)議、各級黨組織之間的協(xié)議都不屬于區(qū)域合作協(xié)議，如《成都市城市管理行政執(zhí)法局與西南交通大學合作協(xié)議》和《四川省人民政府與中國科學院科技合作協(xié)議書》�！捌跫s性”強調(diào)的是對等締約主體之間的協(xié)商一致。因而，有合作協(xié)議之名但實質(zhì)上是地方政府的單方行為（如政府批文或工作建議、會議報告等），這些行為也屬于名義上的區(qū)域合作協(xié)議，如由廣東省政府制定的《關(guān)于推進泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展有關(guān)問題的意見》。這些名義上的區(qū)域合作協(xié)議，有著不同于區(qū)域合作協(xié)議的特征。
第二類，僅涉及地方性事務(wù)的區(qū)域合作協(xié)議。實踐中，地方政府之間締結(jié)的絕大多數(shù)區(qū)域合作協(xié)議僅涉及“地方性事務(wù)”[31]�！暗胤叫允聞�(wù)是與全國性的事務(wù)相對應(yīng)的，地方性事務(wù)是指具有地方特色事務(wù)，一般來說，不需要由全國制定法律、行政法規(guī)來作出統(tǒng)一規(guī)定”。由于“地方性事務(wù)”在法律上的邊界模糊，我們應(yīng)當根據(jù)不相抵觸原則和法律保留原則來綜合判斷哪些屬于“地方性事務(wù)”。對于憲法和法律賦予的地方自主權(quán)權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)，都應(yīng)當認定為“地方性事務(wù)”。地方政府在上述范圍內(nèi)締結(jié)的區(qū)域合作協(xié)議，不需要獲得中央政府的批準。
第三類，僅提供區(qū)域合作平臺或合作機制的區(qū)域合作協(xié)議。地方政府締結(jié)此類區(qū)域合作協(xié)議的法律目的僅僅是建構(gòu)行政首長聯(lián)席制度及相應(yīng)的銜接落實制度，涉及的僅僅是跨區(qū)域行政合作的工作制度，沒有授予協(xié)議各成員新的權(quán)力或免除成員的已有的法律責任。對于此類區(qū)域合作協(xié)議，中央的批準并不是必需的。比較典型的有“泛珠三角”地區(qū)的《泛珠三角區(qū)與合作行政首長聯(lián)席制度》、《泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議秘書處工作制度》、《泛珠三角區(qū)域合作政府秘書長協(xié)調(diào)制度》及《泛珠三角區(qū)域合作部門銜接落實制度》等。
第二層次，實質(zhì)標準。即判斷區(qū)域合作協(xié)議是否涉及中央政府的權(quán)限范圍。對此，一方面，該法律標準強調(diào)“功能性”。即根據(jù)區(qū)域合作協(xié)議的締結(jié)目的來綜合判斷中央政府批準權(quán)的必要性，而區(qū)域合作協(xié)議文本并不是唯一的依據(jù)。另一方面，該法律標準強調(diào)中央權(quán)威。需得到中央人民政府批準的區(qū)域合作協(xié)議僅僅包括三類：
第一類，可能涉及中央最終決定權(quán)的區(qū)域合作協(xié)議。根據(jù)已有研究，這些協(xié)議大都是涉及國計民生的全國性事務(wù)，如“重大工程規(guī)劃（南水北調(diào)工程總體規(guī)劃等），重大區(qū)域規(guī)劃（長三角區(qū)域規(guī)劃等），區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域性重大項目等建設(shè)項目（三峽工程等），國道發(fā)展規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃，大中型及限額以上建設(shè)項目，行政區(qū)劃事項，功能區(qū)劃，特定國土利用，產(chǎn)業(yè)政策，特定產(chǎn)業(yè)，特定地名，流域防洪規(guī)劃等”。上述事項的內(nèi)容都涉及了中央的最終決定權(quán)，所以地方政府不能自主處置。自然地，如果地方政府之間試圖就上述事項締結(jié)區(qū)域合作協(xié)議時，應(yīng)當事先獲得中央人民政府的批準或決定。
第二類，可能影響中央政府控制力的區(qū)域合作協(xié)議，主要包括前文談到的經(jīng)濟盟約式的框架性協(xié)議和政治盟約式的政治性協(xié)議。這類區(qū)域合作協(xié)議的締結(jié)目的并不是為了具體明確憲法和法律規(guī)定的既有地方自主權(quán)，而有可能事實上增加協(xié)議成員的權(quán)力或免除協(xié)議成員的法律責任。地方政府締結(jié)此類區(qū)域合作協(xié)議時，必須事先獲得中央的批準，或者在協(xié)議條款中明確約定“獲得中央政府批準后產(chǎn)生法律效力”。
第三類，可能影響協(xié)議非成員方利益的區(qū)域合作協(xié)議。目前實踐中的區(qū)域合作協(xié)議堅持市場化取向，以章程性為基本特征，強調(diào)開放性原則，并不具有經(jīng)濟結(jié)盟性質(zhì)，更不會威脅協(xié)議非成員方的利益。但已有研究表明，由于地理位置、經(jīng)濟關(guān)系及政治關(guān)系上的天然依賴性，區(qū)域合作協(xié)議可能以設(shè)置權(quán)利和規(guī)定義務(wù)的方式，對作為第三方的協(xié)議非成員方產(chǎn)生法律效力。即地方政府之間可能通過締結(jié)區(qū)域合作協(xié)議，在協(xié)議區(qū)域內(nèi)達成類似“超國民待遇”的優(yōu)惠措施，而對協(xié)議非成員方形成了事實上的不利；地方政府之間還可能通過區(qū)域合作協(xié)議直接突破《行政許可法》第15條第2款的規(guī)定，直接限制非成員方地區(qū)的個人或者企業(yè)到協(xié)議區(qū)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營或提供服務(wù)，或者限制非成員方地區(qū)的商品進入?yún)f(xié)議區(qū)域內(nèi)市場，從而在市場準入和同等待遇等方面形成協(xié)議式市場分割和新的區(qū)域保護主義。這些經(jīng)濟盟約式區(qū)域合作協(xié)議必然會威脅協(xié)議非成員方利益從而削弱中央對地方區(qū)域法律治理的領(lǐng)導權(quán)。因而，可能影響協(xié)議非成員方利益的區(qū)域合作協(xié)議需要事先獲得中央政府的審批。
四、地方自主權(quán)的法律支撐——中央政府的參與
在解決區(qū)際爭端和實現(xiàn)區(qū)域合作的實踐中，基于中央政府在財權(quán)和人事權(quán)方面的絕對優(yōu)勢地位，地方政府往往主動尋求中央政府各種形式的參與。這以“嘉興王江涇與吳江盛澤跨界水污染案”，因盛澤的嚴重污染致使正常的生產(chǎn)、生活秩序受到嚴重干擾，并最終引發(fā)了嘉興群眾自發(fā)筑壩攔污的事件。事發(fā)后，江蘇省政府、浙江省政府、水利部、國家環(huán)�？偩止餐炗喠恕蛾P(guān)于江蘇蘇州與浙江嘉興邊界水污染和水事矛盾的協(xié)調(diào)意見》。最終，嘉興市政府和蘇州市政府在國務(wù)院和兩省政府的協(xié)調(diào)下，締結(jié)了《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯(lián)合防治方案》，從而實現(xiàn)區(qū)域合作并建立了信息互通、環(huán)保聯(lián)合督察、聯(lián)合辦公等三大機制。該水域水污染防治目前已經(jīng)取得了階段性成效[32]。不難看出，上述區(qū)域合作協(xié)議獲得成功的重要原因之一是國務(wù)院對協(xié)議締結(jié)的過程性參與和指導性參與以及國家環(huán)�？偩帧⑺孔鳛閰f(xié)議締約主體的直接參與。事實上，中央的參與不僅有利于區(qū)際爭端的解決，還有利于地方獲得中央財力和政策上的支持，使區(qū)域規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略，從而加速區(qū)域合作的進程，中央政府的參與是區(qū)域合作中地方自主權(quán)的法律支撐。
（一）中央?yún)⑴c原則的確立——基于合作單一制理論
高度集中單一制下的區(qū)域治理模式，強調(diào)的是中央政府控制區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程，地方政府擔當執(zhí)行者職能。其采取的機制大都是拘束性的，主要是直接或變相改變現(xiàn)行行政區(qū)劃，如建立統(tǒng)一的行政和司法機構(gòu)或建立跨區(qū)域管理機構(gòu)（“長江三角洲經(jīng)濟管理局”。該方案的優(yōu)勢在于維護法律的統(tǒng)一性。但該模式下，如果忽視地方的作用將導致動力不足，創(chuàng)新性不夠。而高度分權(quán)單一制下的區(qū)域治理模式，強調(diào)的是地方政府的主導性作用。其采取的機制大都是協(xié)調(diào)性的，如區(qū)域合作協(xié)議、示范法以及公共訴訟行為等。該方案的優(yōu)勢在于協(xié)調(diào)性帶來的地方政府的創(chuàng)新性和主觀能動力，但缺乏中央的支持和參與可能導致區(qū)域保護主義。
如果說聯(lián)邦制下聯(lián)邦和各州的分權(quán)是層層相疊但彼此分開的“千層餅”[33]，那么單一制下中央與地方之間的事權(quán)分工就如不能分清彼此的“奶油蛋糕�！薄＿@種“互融”狀態(tài)放大了單一制下的集權(quán)與分權(quán)的兩難困境。這時需要一種能整合“效率性、適應(yīng)性及靈活性”等優(yōu)點和分權(quán)優(yōu)點的模式。這就是合作單一制下的區(qū)域治理模式，它充分利用了“中央控制性”與“地方自主性”之間的張力，通過尋求宏觀調(diào)控措施，確保全國一致性法律和政策的推行；地方自主則關(guān)系到地方政府的主觀能動性，保障應(yīng)對跨域所衍生的公共事務(wù)與民眾需求之問題。它既要考慮了全國的統(tǒng)一性，也考慮了地方的特殊性；不僅使地方政府以主人翁的精神推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，而且也使得中央政府積極主動地參與其中。
在合作單一制理論指導下，“中央與地方關(guān)系”區(qū)域治理模式逐漸形成，該模式首先強調(diào)中央享有至上權(quán)威，即保留作為前提和基礎(chǔ)的區(qū)域法律治理的“領(lǐng)導權(quán)”；同時主張中央和地方共享權(quán)力，地方是中央的合作者，即中央把區(qū)域法律治理的“實施權(quán)”全部授予地方。“中央與地方合作關(guān)系”模式更具靈活性和多元性，(點擊此處閱讀下一頁)
對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進程進行宏觀意義上或整體意義上的法律監(jiān)管，而地方也因與中央的合作事實上獲得了更多的權(quán)力，成為了區(qū)域法律治理的主力軍。于是，地方為得到中央支持主動尋求中央對區(qū)域法律治理全方位的參與，而中央基于“合作關(guān)系”也樂于以各種形式參與到區(qū)域法律治理過程中，中央?yún)⑴c原則就此確立。
（二）中央?yún)⑴c的形式
中央?yún)⑴c區(qū)域法律治理的形式除了前文提到的“作為締結(jié)主體的參與、接受批準和備案的參與以及觀摩式參與”以外，還包括對協(xié)議締結(jié)過程的參與，對區(qū)域協(xié)調(diào)的政策或理論的指導性參與，通過制定區(qū)域規(guī)劃的參與以及區(qū)域合作制度平臺的建設(shè)。具體舉例如下：
1.中央的法律監(jiān)管
在現(xiàn)代社會，隨著地方自主權(quán)的不斷擴張，特別是包括締約權(quán)在內(nèi)的區(qū)域合作權(quán)力的擴張，中央有必要對地方合作進行法律監(jiān)管，最主要的是對區(qū)域合作協(xié)議的批準。其表現(xiàn)形式可以多樣化：其一，附條件的中央批準。中央保留的領(lǐng)導權(quán)是絕對權(quán)力，中央在批準區(qū)域合作協(xié)議之前附加實質(zhì)性條件符合憲法和法律的規(guī)定。這些出現(xiàn)在中央批準文件中的“附加條件”，通常應(yīng)當包括中央保留改變、修改或者撤銷區(qū)域合作協(xié)議內(nèi)容等權(quán)力。其二，附期限的中央批準。中央還可以實施“附期限批準”，即中央批準區(qū)域合作協(xié)議的前提條件是該協(xié)議在一定時間范圍內(nèi)（比如5年）必須具有法律效力。這意味著，未經(jīng)中央同意，地方政府之間并不能自行提前終止區(qū)域合作協(xié)議的法律效力。其三，“事先行政立法形式”的中央批準。中央的批準有兩種形式，或是中央的專門批準決定書，或是區(qū)域合作協(xié)議文本中的中央與地方的聯(lián)合決議。中央還可以通過“事先批準”的行政立法形式，主動促使各地方政府在特定的主題領(lǐng)域締結(jié)區(qū)域合作協(xié)議。但即使以事先的立法形式批準，區(qū)域合作協(xié)議的最終版本出臺后還是需要遞交中央，以便獲得正式的批準，這是必備的程序條件。
2.直接參與
中央對區(qū)域合作協(xié)議締結(jié)和實施過程的直接參與在很大程度上可以看作是實現(xiàn)中央領(lǐng)導權(quán)的一種新的形式。在整個過程中，中央首先要保證國家整體利益和中央權(quán)威不受到區(qū)域合作協(xié)議的影響。而中央對區(qū)域合作協(xié)議的直接參與至少可以帶來兩個好處：其一，中央政府在區(qū)域合作協(xié)議的締結(jié)階段就已經(jīng)積極介入，這必然會大幅提高中央同意的可能性；其二，如果區(qū)域合作協(xié)議的實施需要得到國家的幫助，那么中央對區(qū)域合作協(xié)議的直接參與將使其變得順暢。
中央對區(qū)域合作協(xié)議的直接參與表現(xiàn)為中央與地方之間的聯(lián)合機構(gòu)的創(chuàng)建。主要涉及的是河流的規(guī)劃、開發(fā)和管理、防洪抗災(zāi)、分配水源和控制污染，比如可以成立河流域委員會，由包括中央政府在內(nèi)的上述成員方流派代表組成該委員會。這些“聯(lián)合機構(gòu)”，其功能大都只是制定規(guī)劃，并不具有實際管理的職能，一旦規(guī)劃制定完畢，余下的實施工作就由中央和地方分別進行。另外，中央對區(qū)域合作的直接參與還表現(xiàn)為中央與地方之間的聯(lián)合協(xié)議的締結(jié)。中央與地方聯(lián)合協(xié)定往往用來解決一些大都市的區(qū)域難題，這些聯(lián)合協(xié)定既有區(qū)域合作協(xié)議的靈活性和自主性，又增強了中央政府的權(quán)威性和支持度，事情往往能夠迎刃而解，為解決或緩解大都市法律難題作出了很大的貢獻。
3.制度平臺的建設(shè)
“區(qū)域合作應(yīng)當是一種制度化合作，那么就必須有一種實現(xiàn)合作的制度化平臺，這一制度平臺的構(gòu)建……只能由中央政府來構(gòu)筑和提供”。區(qū)域合作中的地方自主權(quán)的制度化可供選擇的方案大致包括三種：其一，修改憲法的方案。直接修改我國現(xiàn)行憲法的有關(guān)條款，出臺原則性的“協(xié)定條款”，授予地方政府區(qū)域合作中的自主權(quán)。而具體內(nèi)容則以其他憲法性文件、法律或行政法規(guī)以“實施細則”的形式進一步細化。該方案的優(yōu)勢在于“具有針對性、權(quán)威性、直接性，而劣勢則在于成本巨大、工作冗繁、耗時較長以及頻率過高而對憲法權(quán)威的減損”。其二，解釋憲法的方案。在不改變現(xiàn)行憲法相關(guān)條款的前提下，通過對我國現(xiàn)行《憲法》第3條“民主集中制條款”、89條國務(wù)院的“領(lǐng)導條款”和其他有關(guān)中央和地方事權(quán)憲法條款的憲法解釋，明確區(qū)域合作中地方自主權(quán)和中央批準權(quán)的法律界限。根據(jù)我國《憲法》第67條的規(guī)定：全國人民代表大會常務(wù)委員會的首要職權(quán)是解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國重大問題的決定》指出：“健全憲法解釋程序機制”。我國憲法解釋的基礎(chǔ)條件已經(jīng)具備。該方案的優(yōu)勢在于“以更低廉的成本解決我們所面臨的挑戰(zhàn)�！兄诖龠M憲法解釋學及法解釋學在我國的發(fā)展”，而劣勢在于憲法相關(guān)條款過于抽象，“政治宣示性有余而實際操作性不足，難以充分體現(xiàn)實施的價值”。其三，法律完善的方案。在不改變現(xiàn)行憲法相關(guān)條款規(guī)定的前提下，通過制定《區(qū)域合作法》等單行法律來豐富我國現(xiàn)行憲法相關(guān)條款的內(nèi)容，確立和完善區(qū)域合作協(xié)議的中央批準權(quán)制度。該方案的優(yōu)勢在于“能夠極大緩解憲法文本中央地關(guān)系條款質(zhì)的缺陷”，而劣勢在于法律并不能突破憲法已有的規(guī)定，局限性明顯�！安灰僮尭母镉庠綉椃�，這應(yīng)該成為我們推動改革的底線”。以上三種實現(xiàn)方案都是可供選擇的。當然，對上述方案的詳細討論，有待后續(xù)的進一步研究。
結(jié)語
地方政府自由行使區(qū)域合作中的自主權(quán)是法律的常態(tài)，而中央政府對區(qū)域合作行使批準權(quán)則是法律的例外。從這個角度說，省級政府在現(xiàn)行法律框架下?lián)碛凶銐虻淖灾鳈?quán)，自行通過締結(jié)區(qū)域合作協(xié)議的形式來協(xié)商分配地方稅收和水資源費等橫向利益。而在中央已經(jīng)明確中央和地方的分配比例的前提下，有關(guān)地方稅收和水資源費等的區(qū)域合作協(xié)議并不會增加地方權(quán)力，也不會免除其法律責任的。因而，此類區(qū)域合作協(xié)議應(yīng)當不需經(jīng)中央政府的批準，它們是地方政府的自主權(quán)范圍內(nèi)處理的事項。
隨著全球化和信息社會的沖擊，國家與區(qū)域皆存在于全球競爭的第一線上，國家內(nèi)部的區(qū)域?qū)蛹壋蔀橹螄遗c帶動地方競爭力的核心支柱。中央政府只有通過不斷授予地方政府新的自主權(quán)，才能加速實現(xiàn)區(qū)域政府間合作和區(qū)域經(jīng)濟一體化，這已經(jīng)成為一種趨勢。隨著跨域合作領(lǐng)域的增大，多元合作議題的出現(xiàn)，以及多元行為者的參與，我國未來的區(qū)域法律治理也應(yīng)當是多維的和開放的，中央與地方的關(guān)系、地方政府間的關(guān)系以及政府與市場關(guān)系等維度都是應(yīng)當受到重視。
注釋:
[1]《長江三峽工程建設(shè)移民條例》（2001年國務(wù)院299號令）第46條規(guī)定：“三峽電站投產(chǎn)后繳納的稅收依法留給地方的部分，分配給湖北省和重慶市人民政府，用于支持三峽庫區(qū)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，并規(guī)定具體的辦法由財政部會同有關(guān)部門制定，報國務(wù)院批準后實施。”
[2]按照《關(guān)于三峽電站水資源費征收使用管理有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，三峽電站水資源費收入的10%上繳中央國庫，其余90%按比例（湖北省16.67%、重慶市83.33%）在湖北省和重慶市之間進行分配。
[3]參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國重大問題的決定》第3條第1款：“推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責和必要的執(zhí)法權(quán)，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責。”
[4]主要依據(jù)是《憲法》第3條第3款“民主集中條款”規(guī)定的“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”及《憲法》第89條第4款“國務(wù)院領(lǐng)導條款”規(guī)定的“統(tǒng)一領(lǐng)導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”.相關(guān)條款還包括《憲法》第89條第6款規(guī)定的“領(lǐng)導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”，《憲法》第89條第7款規(guī)定的“領(lǐng)導和管理教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作”以及《憲法》第89條第8款規(guī)定的“領(lǐng)導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”.
[5]參見《泛珠三角九�。▍^(qū)）海關(guān)積極參與參與和推動區(qū)域合作的十項措施》導言，“為使海關(guān)更好地參與、支持和推動泛珠三角區(qū)域合作，確保貨暢其流，守法便利，經(jīng)泛珠三角九省（區(qū)）海關(guān)共同研究并報海關(guān)總署批準”.
[6]參見《滬蘇浙共同推進長三角創(chuàng)新體系建設(shè)協(xié)議》第9條第2款規(guī)定：“本協(xié)議先由兩省一市科技行政管理部門草簽，報兩省一市政府批準后正式簽約�！�
[7]參見《粵港科技合作協(xié)議》第7條第2款規(guī)定：“本《科技合作協(xié)議》于二OO四年五月十二日在澳門特別行政區(qū)簽署，共兩份，分別報上級主管部門審批。批準后即生效。”
[8]參見《泛珠三角經(jīng)濟圈九省區(qū)暨重慶市道路運輸一體化合作發(fā)展2003議定書》第8條規(guī)定：“本協(xié)定書一式十一份，十方各執(zhí)一份，報交通部一份，各方簽字后生效。”
[9]據(jù)“新華網(wǎng)”2012年6月25日報道，中華人民共和國商務(wù)部安民副部長代表中央政府，與香港特別行政區(qū)財政司梁錦松司長，共同簽署了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》文本以及有關(guān)磋商紀要。（參見，2015-2-12.）
[10]參見《關(guān)于繼續(xù)重點共建復旦大學、上海交通大學、同濟大學的決定》導言部分，“教育部和上海市人民政府（以下簡稱上海市）經(jīng)協(xié)商，決定在1999年雙方簽訂重點共建復旦大學、上海交通大學和2002年簽訂重點共建同濟大學的協(xié)議基礎(chǔ)上，繼續(xù)重點共建復旦大學、上海交通大學、同濟大學”.
[11]參見《泛珠三角區(qū)域科技創(chuàng)新合作框架協(xié)議》導言部分，“在科技部的指導和支持下，經(jīng)過充分討論，達成如下框架協(xié)議”.該協(xié)議的附款部分，“各省區(qū)科技部門應(yīng)主動向主管省領(lǐng)導匯報，建議由廣東省政府邀請八省區(qū)主管科技的省領(lǐng)導，于11月底共同簽訂本協(xié)議”.
[12]參見《泛珠三角區(qū)域水利發(fā)展協(xié)作倡議書》導言部分，“由廣東省水利廳倡議，水利部珠江水利委員會牽頭組織，……得到水利部、廣東省委、省政府的高度重視和支持”.
[13]參見《泛珠三角區(qū)域工商行政管理機關(guān)推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)合作協(xié)議》導言部分，“圍繞國家工商總局提出的‘發(fā)揮工商行政管理職能，推進社會主義新農(nóng)村建議’”.
[14]參見《泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》導言部分，“有利于落實中央提出的科學發(fā)展觀，……根據(jù)胡錦濤總書記關(guān)于做好泛珠三角區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的重要指示精神……特制定泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展規(guī)劃綱要”.
[15]《憲法》第107條規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員”.
[16]參見《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》第5條第3條規(guī)定，“各方責成有關(guān)主管部門加強相互間的協(xié)商與銜接落實，對具體合作項目及相關(guān)事宜提出工作措施，制訂詳細的合作協(xié)議、計劃，落實本協(xié)議提出的合作事項”.
[17]按照《關(guān)于印發(fā)杭州市2004年接軌上海融入長三角工作要點的通知》第1條的規(guī)定，“……按照省委、省政府《關(guān)于主動接軌上海積極參與長江三角洲地區(qū)合作與交流的若干意見》（浙委[2003]6號）和市委、市政府《關(guān)于接軌上海參與長江三角洲合作與交流的若干意見》（市委[2003]11號）的總體要求，(點擊此處閱讀下一頁)
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