發(fā)布時間：2015-03-04 18:06

摘　要：本文探討國內(nèi)外旅游資源管理體制。在此基礎(chǔ)上，比較了中國與美國旅游資源管理體制的異同。指出了我國的旅游資源管理存在的問題，綜述了我國學(xué)者對于旅游資源管理與保護體制改革的探索，提出了我國旅游資源管理體制改革創(chuàng)新的方向。

關(guān)鍵詞：旅游資源;旅游資源管理體制

　　一、前言

　　旅游資源是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是旅游學(xué)術(shù)研究的重要內(nèi)容。但人們對旅游資源的認識和相關(guān)研究卻滯后于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐，從旅游學(xué)術(shù)研究發(fā)展過程來看，早期階段的旅游學(xué)術(shù)研究僅僅是關(guān)注旅游活動的經(jīng)濟影響，直到二戰(zhàn)結(jié)束、世界旅游也經(jīng)歷近百年之久，旅游學(xué)術(shù)研究進入第二階段，即“全面發(fā)展階段”之后，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域才對旅游資源的相關(guān)問題展開了針對性的研究。進入20世紀90年代，世界旅游學(xué)術(shù)研究開始向非經(jīng)濟領(lǐng)域傾斜，人們更加關(guān)心旅游和旅游業(yè)的健康發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展問題成為人類關(guān)注的核心問題，關(guān)注重點的轉(zhuǎn)移推動了旅游資源研究的深化和擴展，特別是自然資源和人文資源保護的理念、方法和技術(shù)等領(lǐng)域，逐步成為旅游資源學(xué)術(shù)研究的核心內(nèi)容，使人類對旅游資源的研究由開發(fā)利用轉(zhuǎn)向保護和可持續(xù)發(fā)展，也使旅游資源的理論體系逐步走向完善和成熟。

　　我國關(guān)于旅游資源學(xué)的相關(guān)研究開始得較晚。從20世紀80年代中國現(xiàn)代旅游業(yè)的起步開始，至今也僅有三十的時間，對旅游資源的概念、構(gòu)成、分類、評價及開發(fā)的理論與方法等，也是引進、學(xué)習(xí)國外的學(xué)術(shù)成果開始到逐步走向創(chuàng)新研究。隨著我國一個重要的法規(guī)性文件，即《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》和三個重要的國家標準，GB/T 18971—2003《旅游規(guī)劃通則》、GB/T17775—2003《旅游區(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》、GB/T 18972—2003《旅游資源分類、調(diào)查與評價》的實施，對一些在學(xué)術(shù)界長期爭論不一的概念和理論問題進行了技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一了實踐口徑，對相關(guān)理論研究也起到了引導(dǎo)和推動作用[1]。

　　二、國外旅游資源管理體制

    在旅游資源管理與開發(fā)方面,人們常常援引外國的管理模式。外國模式大致有兩類。即以美國為代表的歐美模式和前蘇聯(lián)模式[2]。

   （一）美國國家公園體系管理體制

　　美國是世界公認的最早以國家力量介入自然文化遺產(chǎn)保護和最早提出世界遺產(chǎn)地概念的國家。也是自然文化遺產(chǎn)保護較為成功的國家。目前，美國的自然文化遺產(chǎn)體系，主要由國家公園（由內(nèi)務(wù)部國家公園管理局管理）、國家森林（由農(nóng)業(yè)部林業(yè)局管理）、國家野生動物保護區(qū)（由內(nèi)務(wù)部魚和野生動物管理局管理）國土資源保護區(qū)(由內(nèi)務(wù)部土地管理局管理)、州立公園（一般由各州政府的自然資源部管理）和某些博物館等組成。其中的國家公園體系規(guī)模最大、制度最先建立、最完善，且包括了自然資源和文化資源[3]。其主要特點是：

　　1、行政上實行一元化垂直領(lǐng)導(dǎo)。美國的國家公園體系的管理者為內(nèi)政部國家公園管理局。該局成立于1916年, 專門負責全國的國家公園事務(wù)。1935年通過的歷史紀念地保護法規(guī)定將國家文化資源和自然資源統(tǒng)一交由國家公園管理局管理。由于國家公園管理體系隸屬關(guān)系明確，國家公園體系各組成單位所在地政府沒有權(quán)利管理國家公園管理局所屬區(qū)域，即使是治安也由國家公園管理局獨立執(zhí)行。

　　2、規(guī)劃管理高度集中。美國國家公園的規(guī)劃設(shè)計由國家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計中心全權(quán)負責,獨家壟斷操作。丹佛設(shè)計中心的職員有風景園林師, 生物、生態(tài)、地質(zhì)、水文、氣象等方面的專家學(xué)者,還有經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和人類學(xué)的專家。這一方面保證了規(guī)劃設(shè)計的質(zhì)量,另一方面又阻止了違反規(guī)劃事情的發(fā)生[4]。

　　3、管理與經(jīng)營分離。1965年美國國會通過了《特許經(jīng)營法》,規(guī)定國家公園管理機構(gòu)不得從事商業(yè)性經(jīng)營活動,公園內(nèi)商業(yè)經(jīng)營項目通過特許經(jīng)營的辦法委托經(jīng)營,管理機構(gòu)從特許經(jīng)營項目收入中提取一定比例的費用用于改善公園管理。國家公園機構(gòu)是純聯(lián)邦政府的非贏利機構(gòu),專注于自然文化遺產(chǎn)的保護與管理,日常開支由聯(lián)邦政府撥款解決。特許經(jīng)營制度的實施,形成了管理者和經(jīng)營者角色的分離,避免了重經(jīng)濟效益、輕資源保護的弊端[5]。

    4、公眾參與與社會支持。美國全國國家公園的工作人員只有115萬人, 旅游旺季時招聘1萬人,參加服務(wù)的志愿者達8萬多人。國家公園的大量接待服務(wù)和環(huán)保工作由志愿者協(xié)助完成。國家公園的經(jīng)費相當一部分來自社會各界的捐贈。

    美國國家公園系統(tǒng)內(nèi)外都有大量的科學(xué)家,對國家公園的設(shè)立、規(guī)劃、保護、利用和管理進行了長期的研究。他們圍繞著“為什么設(shè)立、設(shè)立范圍”或“保護目標、范圍、方法和措施”,行了大量的研究論證,為國家公園各層級決策者提供了充分的科學(xué)依據(jù)。來自政府和非政府的各類研究基金, 都能有效地用于生物多樣性保護、生態(tài)保護和恢復(fù)、外來物質(zhì)入侵、病蟲害防治方法、火災(zāi)控制方法、資源利用方式、保護監(jiān)測方法以及歷史文化資源等方面的研究,使各項管理工作具有很高的科技含量。

　�。ǘ�） 前蘇聯(lián)自然與文化資源管理體制

    一切自然與文化資源均歸國家所有,完全由政府管理、政府接待、政府保護, 其管理經(jīng)費與員工開支全部由國家包攬。這一模式排斥任何形式的市場經(jīng)營。這是高度集權(quán)的行政指令式計劃經(jīng)濟模式在遺產(chǎn)管理中的表現(xiàn)。實施政事合一，事企合一，表現(xiàn)在各資源行政部門即是資源的所有者、監(jiān)護者，又是資源的管理者和經(jīng)營者，這些部門既有資源保護的職能，又有服務(wù)接待和社區(qū)管理的職責。自然與文化資源保護和管理的經(jīng)費與員工開支由國家包攬，由于財政撥款有限，所以資源的保護和管理資金嚴重不足，這不利于自然和文化資源的可持續(xù)保護和開發(fā)利用。自1999年起，俄羅斯對旅游業(yè)表現(xiàn)出了前所未有的重視，普京就任后對政府機構(gòu)進行大規(guī)模重組。機構(gòu)改革后，俄政府成立了規(guī)模龐大的經(jīng)濟發(fā)展與貿(mào)易部，新建的旅游局成為該部的眾多部門之一。此舉表明，政府已經(jīng)不再將旅游當做一個非營利性的社會事業(yè)，而是開始將旅游業(yè)看做一個重要的經(jīng)濟部門[6]。

　　三、 我國旅游資源管理體制

　　按照我國現(xiàn)行的行政管理體制，旅游資源按照不同屬性，分別由住建部、文物局、林業(yè)局、環(huán)保局、國土資源局、旅游局等國務(wù)院主管部管理，并且按其科學(xué)價值、歷史文化價值、美學(xué)價值和地域范圍等劃分為國家級、省級、縣級，分別由各級相關(guān)行政主管部門管理。同時為了加強資源的保護和管理，國家采取立法，設(shè)立了相應(yīng)的行政管理機構(gòu)，如風景名勝區(qū)、國家森林公園、自然保護區(qū)管理委員會（或管理局）、文物管理委員會（或文管所）等，他們作為國家資源所有者代表，統(tǒng)一實施管理權(quán)。

（一）建設(shè)部門的三級管理體制

　　國務(wù)院公布的《風景名勝區(qū)管理條例》規(guī)定，我國風景名勝區(qū)劃分為三個等級，即縣級、省級、國家級，并相應(yīng)實行三級管理，由各級人民政府的建設(shè)管理部門行使管理職權(quán)[7]。1982年，中國首次設(shè)立風景名勝區(qū)，30年間先后審定八批國家級風景名勝區(qū)。截止2012年10月，全國已設(shè)立風景名勝區(qū)962處，總面積約19.75萬平方公里，占國土面積2.06%。風景名勝區(qū)已經(jīng)成為我國自然與文化遺產(chǎn)資源保護體系和全國主體功能區(qū)架構(gòu)的重要組成部分，這些風景名勝區(qū)已有32個風景名勝區(qū)被聯(lián)合國教科文組織列入世界遺產(chǎn)名錄[8]。

　　三級風景名勝區(qū)行政管理的職權(quán)劃分分別為：國家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部主管全國風景名勝區(qū)，地方各級城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管本地區(qū)的風景名勝區(qū)工作。

（二）旅游部門五級管理體制

    根據(jù)國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《旅游區(qū)（點）質(zhì)量等級的劃分與評定》中的規(guī)定，旅游區(qū)劃分為五級，以A字表示，從低到高一次為A、AA、AAA、AAAA、AAAAA級。等級劃分的評價內(nèi)容包括旅游交通、游覽、旅游安全、衛(wèi)生、郵電服務(wù)、旅游購物、經(jīng)營管理、資源和環(huán)境的保護、旅游資源吸引力、市場吸引力、接待游客規(guī)模、游客評價十二個方面[1]。

中美旅游資源管理體制的比較，如表1所示

表1 中美旅游資源管理體制比較

Table 1 tourism resource management system of the comparison of china and the United States

 

中國

美國

名稱

歷史文化名城、文物保護單位、風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、水利景區(qū)

國家公園、自然保護地、歷史紀念地

所有權(quán)

單一國家所有制

大多為國有制，部分自然保護地和歷史紀念地屬自治團體、企業(yè)或個人所有

管理部門

由中央、省、市、縣政府文化、文物、建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保和國土資源部門管理，他們作為國家資源所有者代表，統(tǒng)一實施管理權(quán)

聯(lián)邦政府內(nèi)政部——國家公園管理總局——7個地區(qū)管理局——國家公園

規(guī)劃體系

各部門、各學(xué)科規(guī)劃單位和教學(xué)研究單位分別編制規(guī)劃，風景名勝區(qū)、森林公園、旅游區(qū)分別制定規(guī)劃設(shè)計規(guī)范，由各行政主管部門審批。

由聯(lián)邦政府內(nèi)政部國家公園管理總局下屬丹佛規(guī)劃中心統(tǒng)一編制國家公園總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃和單體規(guī)劃

經(jīng)費來源

管理人員基本工資和部分保護經(jīng)費由國家財政撥款，職工福利和部分保護經(jīng)費自籌

經(jīng)營機制

由行政主管部門下屬的管理機構(gòu)直接經(jīng)營接待、食宿、購物、娛樂等服務(wù)項目，政事合一、事企合一

國家公園管理機構(gòu)不經(jīng)營食宿購娛等商業(yè)性業(yè)務(wù)，由政府特許商業(yè)處管理食宿購娛等商業(yè)服務(wù)民營企業(yè)

資料來源：《旅游資源學(xué)教程》，清華大學(xué)出版社，北京交通大學(xué)出版社

　　四、 我國旅游管理存在的問題

（一） 所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)混淆??

??“三權(quán)”混淆是造成我國國有旅游資源資產(chǎn)流失的根本原因。實際經(jīng)濟活動中,由于管理體制使然,資源的產(chǎn)權(quán)是虛化模糊的。風景名勝區(qū)資源管理體制異�；靵y,直接導(dǎo)致了風景區(qū)旅游資源的所有者、管理者和使用者不分,彼此責權(quán)利不明。三權(quán)混淆,以行政權(quán)、經(jīng)營權(quán)管理代替所有權(quán)管理,國家所有權(quán)受到條塊的多元分割,管理部門被授權(quán)代表國家行使所有權(quán),此問題帶來的結(jié)果是誰都可以行使所有權(quán),特別是到了市縣一級政府,實際的情況是風景資源的土地使用權(quán)可以隨便出讓。國家對自然資源的所有權(quán)在經(jīng)濟上得不到體現(xiàn),其收益轉(zhuǎn)化為一些地方、部門、集體或個人的利益,造成了國有資產(chǎn)的大量流失。在這些開發(fā)中,有關(guān)部門和一些地方政府的職責發(fā)生了實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。他們已經(jīng)從公共資產(chǎn)的代表者、管理者、監(jiān)督者,變成了投資者。也就是說,不僅其行為是企業(yè)行為,而且其本身也已經(jīng)成了企業(yè)。這種政企不分才是問題的根本所在[9]。

    （二）產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)性低，資金短缺，自收自支，企業(yè)片面追求經(jīng)濟效益

　　文化、自然遺產(chǎn)和風景資源歷來被認為是公益物品或公共財產(chǎn)資源,應(yīng)由國家直接管理,而不應(yīng)參與市場流通。但現(xiàn)實是,由于國力所限國家往往沒有足夠的資金用于資源的維護和保護,所以各景區(qū)必須自己籌集保護資金。據(jù)統(tǒng)計,自20世紀80年代中期以來,主管國家級風景名勝區(qū)的建設(shè)部每年可支配的用于景區(qū)管理工作的經(jīng)費是1000萬元,平均每個景區(qū)8.4萬元,但那些較大的景區(qū),如黃山、廬山等僅職工工資一項每年就需要1000萬元以上。在如此緊張的財政約束下,各景區(qū)早已涉足風景名勝資源的市場經(jīng)營。風景、文物等屬于國有資產(chǎn),其所有權(quán)當然不能進入市場流通,但作為特殊形態(tài)的經(jīng)營性資產(chǎn),將其經(jīng)營權(quán)納入市場經(jīng)濟軌道,發(fā)揮市場配置效率,從而讓其保值、增值應(yīng)該是合理的。

    （三）多重管理，資源權(quán)益歸屬混亂，缺乏統(tǒng)一的管理目標，管理效率低下

    我國現(xiàn)行資源管理體制的一個顯著特點是多重委托代理。旅游資源的多重管理主要表現(xiàn)在:一方面,由于旅游資源涉及到不同類型的資源范疇,作為某類旅游資源聚集區(qū)的風景名勝區(qū)、旅游區(qū)、森林公園、自然保護區(qū)、歷史文化名城分別受到建設(shè)、旅游、地質(zhì)、林業(yè)、環(huán)保、文物、宗教等主管行政部門的控制,即所謂條條管理。另一方面,旅游資源還要受到地方行政部門的控制,即“塊塊管理”。這兩類機構(gòu)的管理目標往往不一致,每個管理機構(gòu)只能在自己的職能范圍內(nèi)行事,勢必導(dǎo)致管理過程的不協(xié)調(diào)或管理機構(gòu)的不合作[10]。

    五、對我國旅游資源管理與保護體制創(chuàng)新和改革探索

　�。ㄒ唬�實行管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，改革現(xiàn)行旅游資源管理體制

　　基于我國旅游資源管理存在的問題，應(yīng)該對現(xiàn)行的旅游資源管理體制進行改革和創(chuàng)新，明晰旅游資源產(chǎn)權(quán)歸屬,其所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,國家對旅游資源所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)。對旅游資源的培育、保護和發(fā)展走上良性循環(huán)的軌道,使旅游業(yè)的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益同步實現(xiàn)[10]。為防止條塊分割等現(xiàn)象的出現(xiàn)，要在中央與地方兩個層面組建新的風景名勝資源管理委員會,在管委會下面再成立各級分支機構(gòu),逐級分清責任,落實國有資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營責任。只有在解決了各方利益的基礎(chǔ)上,才能真正實現(xiàn)國家所有權(quán),實現(xiàn)風景區(qū)國有資產(chǎn)保值增值和風景資源的可持續(xù)利用與保護[7]。

　�。ǘ�）實現(xiàn)旅游資源管理機制的創(chuàng)新

    實現(xiàn)旅游資源管理機制創(chuàng)新，即景區(qū)采取現(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)營模式。旅游景區(qū)市場化經(jīng)營一般主要由景區(qū)部分項目或設(shè)施市場化經(jīng)營，景區(qū)上市經(jīng)營和景區(qū)經(jīng)營權(quán)拍賣三種形式。景區(qū)上市經(jīng)營是伴隨著我國旅游業(yè)和資本市場發(fā)展而出現(xiàn)的一種新的景區(qū)經(jīng)營形式。景區(qū)與特定的旅游服務(wù)企業(yè)組合在一起，與上市公司捆綁經(jīng)營，，上市公司對景區(qū)實行市場化經(jīng)營和管理�，F(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)營景區(qū)模式有利于旅游開發(fā)和資源保護，將景區(qū)經(jīng)營與管理職能分開，作為專司管理職能的委員會，將不必為經(jīng)營權(quán)操心，因為可以實行嚴格的管理。作為經(jīng)營者，必須嚴格搞好建設(shè)，在保護的前提下經(jīng)營。

參考文獻

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1 易 嶸（1989-），女，云南玉溪人，云南師范大學(xué)旅游與地理科學(xué)學(xué)院研究生，研究方向為區(qū)域旅游規(guī)劃與管理

2 李 偉（1964-），男，河北石家莊人，云南師范大學(xué)旅游與地理科學(xué)學(xué)院，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為區(qū)域旅游規(guī)劃和民族文化學(xué)。

本文編號：16343