發(fā)布時間：2017-12-16 06:01

  本文關(guān)鍵詞：我國公益用地市場取得方式法律制度研究

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【摘要】：取得公益用地是國家配置新增建設(shè)用地的基本形式,公益用地取得方式的制度實質(zhì)是國家通過土地權(quán)屬變動的法律行為實現(xiàn)公益用地權(quán)利的行為過程。市場經(jīng)濟條件下,公益用地取得應(yīng)充分發(fā)揮市場機制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用,強制性的公權(quán)力配置方式應(yīng)逐漸消弭,退守為社會公平的后盾。市場取得方式優(yōu)先,強制取得方式為保障,是當(dāng)下公益用地取得的國際趨勢。而在我國公益用地取得的制度凸現(xiàn)強制性,公權(quán)力優(yōu)先的單方意志性、市場取得方式的制度闕如、私法調(diào)整機制的缺乏、權(quán)屬轉(zhuǎn)移方式的制度不足、利益補償?shù)姆枪�平等弊端尤為突出。由于公共利益的外延性解釋模�?大量經(jīng)營用地也納入征收的范圍,真正的公益用地需求無法得到保證。強制性的方式淪為經(jīng)營性建設(shè)用地的取得方式,產(chǎn)生了較高的制度成本和制度非適應(yīng)性,與公益用地取得制度功能相沖突。公益用地取得方式的國際趨勢和我國地方正在創(chuàng)新的制度實踐證明,我國公益用地取得方式制度從公權(quán)力強制取得向市場方式轉(zhuǎn)型改革勢在必行。為了解決強制性取得方式所帶來的問題,我國從理論和實踐上對強制性方式進行了加強公共利益的界定、規(guī)范強制性取得行為、提高補償標(biāo)準等系列改革,但收效甚微。公益用地取得作為資源配置的方式,不僅有政府的公權(quán)力介入,更應(yīng)充分發(fā)揮尊重利害關(guān)系人合意協(xié)商的私法機制。對于公益用地強制性取得方式制度的治理,不應(yīng)局限于“內(nèi)部的修補”,應(yīng)該探尋“外部的替代”,應(yīng)當(dāng)弱化取得制度的強制性,強化、建立具有市場交易性質(zhì)的公益用地取得方式�；�于公共產(chǎn)品供給理論可知,公益用地在性質(zhì)上屬公共產(chǎn)品,公益用地取得是公眾參與實現(xiàn)公益的過程。政府是公益用地的提供主體及生產(chǎn)主體,公益用地的取得應(yīng)兼顧公權(quán)與私權(quán)兩種利益關(guān)系。由于存在政府、市場存在雙重失靈,新公共服務(wù)理論將政府定位為服務(wù)角色,保障私人利益前提下追求公共利益,因此政府應(yīng)盡量避免使用強制性的取得方式,作為公益用地的取得人應(yīng)按照市場交易規(guī)則,與原土地權(quán)利人取得協(xié)商合意。從法學(xué)角度來看,公益用地取得方式是兼顧公法與私法的調(diào)整方式。隨著私法的平等、協(xié)商、互利的私法要素融入公法當(dāng)中,公益用地取得方式的制度設(shè)計要求權(quán)利優(yōu)先,公權(quán)力向非強制或弱強制嬗變,公益用地取得中政府應(yīng)轉(zhuǎn)型為與行政相對人平等地位的特殊主體,政府與原土地權(quán)利人不再是對立的行政法律關(guān)系,代之以協(xié)商、平等為基礎(chǔ)的行政合作。土地私權(quán)因公共利益被賦予社會義務(wù),公益用地強制性取得方式的適用應(yīng)以尊重私權(quán)為前提,以協(xié)商為核心,政府在授權(quán)與限權(quán)的條件下適度干預(yù)。公益用地市場取得方式之所以能夠成為解決強制性取得方式問題的對策,除具有其正當(dāng)性理論依據(jù)外,還具有現(xiàn)實的制度佐證和實踐檢驗�，F(xiàn)行強制取得方式雖然具有保障公益用地優(yōu)先、消除土地權(quán)利人抵抗、克服雙邊壟斷、抵制負外部性等積極地制度收益。但相較收益,其制度成本又是巨大的,其負面制度成本表現(xiàn)為造成土地資源分配不公、建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡、引發(fā)土地財政、潛在權(quán)利尋租、增加執(zhí)行成本、損害土地權(quán)利人、產(chǎn)生巨大社會成本等制度成本。強制性取得方式的制度成本大于制度收益,公益用地市場強制取得方式向市場方式轉(zhuǎn)型的改革成為必然,也為市場取得方式的介入提供正當(dāng)合理的制度需求。市場取得方式是從實踐中萃取出來方式,有其深刻的制度根基,雖然市場方式在我國法律制度規(guī)定中空白,但在國外市場方式的發(fā)展業(yè)已制度化。通過代表性國家和地區(qū)的公益用地市場取得制度樣本的分析發(fā)現(xiàn),制度效率是公益用地取得方式的選擇標(biāo)準,市場方式優(yōu)先是公益用地取得的基本模式,權(quán)屬交易是公益用地取得的法律途徑等共同的規(guī)律。因此,從現(xiàn)實制度層面驗證了公益用地市場取得方式有其制度的實踐基礎(chǔ),這也為我國公益用地市場取得方式制度的構(gòu)建模式提供參照。反觀國內(nèi)幾年來的土地征收改革的制度探索,國家層面進行了保障土地私權(quán)、提高征地補償、經(jīng)營性用地退出征地范圍等系列的公益用地市場化改革。地方層面也進行了完善強制性取得方式、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市直接交易、準公益用地采用市場方式取得的立法探索。綜觀這些改革,無一不是向著市場取得方式的制度走向,這也為我國公益用地市場取得方式制度的構(gòu)建創(chuàng)造了制度環(huán)境,奠定了制度基礎(chǔ)。在公益用地取得方式法律關(guān)系中,政府作為公益用地取得人享有取得土地的權(quán)利,原土地權(quán)利人基于社會公平,履行土地私權(quán)的社會義務(wù),與政府配合或合作,實現(xiàn)土地權(quán)利的讓渡�；�于不同性質(zhì)的法律調(diào)整,當(dāng)事雙方表現(xiàn)出不同的法律地位,所采用的取得方式亦有所不同�；�于私法調(diào)整,政府與原土地權(quán)利人是平等的法律關(guān)系主體,政府通過自愿、協(xié)商、合意的市場方式與原土地權(quán)利人交易并給予公平對價,實現(xiàn)公益用地的取得�；�于公法調(diào)整,政府與原土地權(quán)利人是不平等的行政法律關(guān)系主體,政府通過單方意志,在給予土地公平補償?shù)那疤嵯?強制取得原土地權(quán)利人的土地相關(guān)權(quán)利。其間公益用地取得的客體既包括所有權(quán),也包括他項權(quán)。因此,公益用地取得的就是,在經(jīng)濟法調(diào)整下,基于等價有償?shù)臋?quán)利交易原則,發(fā)生物權(quán)變動法律后果的經(jīng)濟法律行為。因此,公益用地取得方式就是國家或政府公益用地取得人為了公共利益需要,根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求,基于等價有償交易原則,運用市場與強制綜合協(xié)調(diào)的方式,通過對原土地權(quán)利人享有的土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移或限制,實現(xiàn)公益用地取得的行為方式。公益用地市場取得方式的理論依據(jù)和國外制度經(jīng)驗,為構(gòu)建取得方式的選擇模型奠定了基礎(chǔ),據(jù)此筆者創(chuàng)建了公益用地取得方式的選擇標(biāo)準和設(shè)定條件。公益用地取得方式的選擇應(yīng)遵循效率權(quán)衡標(biāo)準、公益性程度標(biāo)準和交易條件標(biāo)準的要求。效率權(quán)衡標(biāo)準表明,交易成本與行政成本的高低決定著公益用地取得方式的選擇,交易成本低選擇市場方式；否則,選擇強制方式。公益程度標(biāo)準說明,純公益用地適用強制方式,準公益用地用市場取得方式。交易條件標(biāo)準表明,交易條件充分選擇市場方式,否則強制方式。效率標(biāo)準是公益用地取得方式選擇的根本性標(biāo)準,公益性程度標(biāo)準和市場條件標(biāo)準是輔助性標(biāo)準。為使公益用地取得方式的選擇標(biāo)準更具有可操作性,取得制度適用應(yīng)設(shè)定相關(guān)條件。公益用地取得制度適用應(yīng)以保障土地私權(quán)為制度前提,按先市場后強制時序要求適用取得方式,依最小損害原則權(quán)衡土地取得方式。通過對我國現(xiàn)行公益用地取得方式的制度評價和制度的改革與探索的闡述,筆者對公益用地市場取得方式的正當(dāng)性得到了進一步驗證。在分析了完全市場方式和部分市場方式等公益用地市場化改革的模型之后,提出了針對我國強制性方式改革的折中路徑設(shè)計：建立市場方式和削弱強制性方式的雙重路徑設(shè)計。公益用地市場取得方式并不是強制方式的替代,強制方式和市場方式是互為補充的方式,筆者所論及的市場方式實際上是對我國逆市場化強制方式的改革與破解,提出構(gòu)建市場方式優(yōu)先的公益用地多元化取得方式法律制度：第一,建立市場購買方式為主的公益用地取得制度。將協(xié)商購買方式作為優(yōu)先適用方式,前置于強制取得方式,不論是準公益還是純公益用地均采用市場購買取得方式。第二,通過收縮土地征收方式和整合土地收回方式,將強制性方式限定為純公益用地取得的保障方式。其中土地征收繼續(xù)履行傳統(tǒng)的功能和作用,是農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為公益建設(shè)用地的唯一方式,只有純公益用地才能適用土地征收方式,將因公益轉(zhuǎn)變集體土地性質(zhì)的收回交由土地征收方式完成；土地收回方式僅限定為不改變使用權(quán)權(quán)屬的公益用地取得方式,包括因公益征收房屋而收回國有土地使用權(quán)的情況和農(nóng)民集體因公益建設(shè)需要收回農(nóng)民集體土地使用權(quán)的情形。第三,出于取得成本、制度效率的考量,依據(jù)比例原則最小損害的要求,通過設(shè)立公共地役權(quán)、土地租賃權(quán)以及建立管制征收制度,創(chuàng)設(shè)非權(quán)屬轉(zhuǎn)移的取得方式。公益用地市場取得方式制度的實施依賴于相關(guān)配套制度的完善,為使公益用地市場取得方式制度與其他制度協(xié)調(diào)一致,筆者建議：加快建立城鄉(xiāng)一體化土地流轉(zhuǎn)市場、完善農(nóng)民集體所有權(quán)能、強化土地用途管制制度。
【學(xué)位授予單位】：遼寧大學(xué)
【學(xué)位級別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2015
【分類號】：D922.3

【參考文獻】

中國期刊全文數(shù)據(jù)庫 前4條

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本文編號：1294917