改革開放三十余年后．轉變經濟發(fā)展方式成為關乎中國國民經濟全局的緊迫而重大的戰(zhàn)略任務。 《國民經濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃》將“十二五”時期定位為加快轉變經濟發(fā)展方式的攻堅時期。提出了“以科學發(fā)展為主題。以加快轉變經濟發(fā)展方式為主線”的指導思想。作為中國改革開放的先行區(qū)，廣東省對轉變經濟發(fā)展方式的重要性和緊迫性有著更為深刻的認知，近幾年采取了一系列緊鑼密鼓的舉措切實推進經濟發(fā)展方式轉變，頒布了一系列經濟法規(guī)和規(guī)章為之提供堅強的法治保障與有力的政策引領。廣東省的經濟法規(guī)建設在此背景下取得了長足進展．但相對于全世界、全國經濟發(fā)展的現(xiàn)實狀況與未來趨勢來說仍顯得不夠完善，依然存在諸多問題。以廣東省為例，立足于經濟發(fā)展方式轉變的時代背景，全面審視現(xiàn)行經濟法律規(guī)范存在的不足。提出完善經濟法的對策建議，實現(xiàn)經濟發(fā)展方式轉變與經濟法規(guī)的良性互動，顯然是值得深入研究的現(xiàn)實課題。

　　一、經濟發(fā)展進程中出臺的經濟法規(guī)梳理完善經濟法的前提是對現(xiàn)行經濟法律法規(guī)的歸納、總結與分析。在推進經濟發(fā)展方式轉變的過程中，廣東省制定了一系列的經濟發(fā)展政策、規(guī)劃、計劃、綱要、條例、標準等，可以將其統(tǒng)稱為經濟政策性法規(guī)。這些經濟政策性法規(guī)主要分屬兩大類。即關涉宏觀調控的法規(guī)與關涉市場規(guī)制的法規(guī)：

　　(一)關涉宏觀調控的經濟政策性法規(guī)在規(guī)劃計劃法規(guī)方面，2008年國務院通過并發(fā)布了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)，該規(guī)劃綱要成為指導珠三角地區(qū)當前和今后一個時期改革發(fā)展的行動綱領和相關規(guī)劃編制的依據。與此規(guī)劃相適應，廣東省率先在全國制定實施了一系列先行性、試驗性和創(chuàng)制性的政策性法規(guī)，其中比較典型的是《廣東省“十二五”規(guī)劃綱要》、《法治廣東建設五年規(guī)劃(2011~2015年)》、《廣東省實施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》、 《關于加快經濟發(fā)展方式轉變的若干意見》等法規(guī)。

　　在發(fā)展低碳經濟、建設節(jié)約型社會方面，廣東省出臺了《廣東省節(jié)約能源條例》，以提高能源利用效率，發(fā)展循環(huán)經濟，促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。廣東省人大常委會、省人大環(huán)資委組織了《廣東省實施(中華人民共和國循環(huán)經濟促進法)辦法(草案)》立法調研。廣東省經濟貿易委員會出臺了《廣東省循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃(2009～2020年)》(征求意見稿)。

　　在珠三角經濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展方面。廣東省政府與國家環(huán)保總局合作制訂了全國第一個針對區(qū)域城市群的環(huán)保規(guī)劃——《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃》，并出臺了《廣東省生態(tài)保護補償辦法》，致力于解決粵東西北重點生態(tài)功能區(qū)財力薄弱的問題，促進重點生態(tài)功能區(qū)實現(xiàn)良性發(fā)展。

　　在社會管理體制改革方面，廣東成立了省社會工作委員會，出臺了《關于加強社會建設的決定》及《關于加快推進社會體制改革建設服務型政府的實施意見》、《關于加強社會組織管理的實施意見》等7個配套文件。這些配套文件系統(tǒng)闡述了優(yōu)化政府職能結構和向社會簡政放權是廣東加強社會建設的重要舉措。確定了大力培  育發(fā)展、規(guī)范管理社會組織，促進各類社會組織健康有序發(fā)展的目標，明確提出有條件的地區(qū)要率先將政府行業(yè)管理與協(xié)調、社會微觀事務管理與服務、技術和市場服務等職能轉移給具有資質條件的社會組織。

　　在公共服務與民生改善方面，廣東省編制、實施了《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要(2009～2020年)》、《廣東省建設文化強省規(guī)劃綱要(2011-2020年)》，出臺了《廣東省流動人口服務管理條例》，體現(xiàn)了注重社會公平，注重改善民生，讓人民群眾切實享受改革發(fā)展成果的決心。值得強調的是，廣東省在全國率先出臺《建設幸福廣東評價指標體系》，創(chuàng)新改善民生幸福的制度設計，著力于解決“基本民生”、“底線民生”、“熱點民生”問題。

　　(二)關涉市場規(guī)制的經濟政策性法規(guī)在維護市場秩序方面，早在1999年廣東省第九屆人民代表大會常務委員會就審議通過了《廣東省查處生產銷售假冒偽劣商品違法行為條例》，對嚴厲查處生產、銷售假冒偽劣商品等違法行為，保護經營者和消費者的合法權益，維護市場經濟秩序具有積極作用。2007年出臺的《廣東省食品安全條例》是國內首部專門、系統(tǒng)和綜合性的食品安全地方性法規(guī)。相關立法涉及假冒偽劣商品的監(jiān)督管理、產品質量、消費者權益保護、不正當競爭、公平競爭等各個方面。

　　在培育專業(yè)市場上，廣東也制定了大量法規(guī)。2002年的《廣東省電子交易條例》是全國首部關于電子商務的條例； 《廣東省專利保護條例》和《廣東省商品交易市場管理條例》則分別對專利市場、商品交易市場的建立和完善起了一定的推動作用。

　　在房地產市場立法方面，廣東也做出了一定的嘗試。早在2008年廣東省國土資源廳草擬的《關于加強農村宅基地管理的通知》就明確了農民合法的宅基地可上市流轉、轉讓、出租并擁有收益權。2005年《廣東省農村集體建設用地使用權流轉管理辦法》以省政府令的形式頒布，規(guī)定了集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等內容和具體操作辦法。這兩部地方性經濟法規(guī)大大突破了現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定。其實，廣東省在房地產市場規(guī)制立法方面的魄力。早在1990年的《廣州市房地產抵押管理辦法》就凸顯出來，這個辦法在全國開創(chuàng)購房按揭立法的先河。1992年， 《廣州市預售商品房管理暫行規(guī)定》的制定標志著廣州出臺了全國首個商品房預售規(guī)定。2003年建設部實施的《物業(yè)管理條例》，很多內容借鑒了《廣東省物業(yè)管理條例》和《廣州市物業(yè)管理辦法》。這表明廣東省在房地產市場規(guī)制領域經濟立法的前瞻性和開創(chuàng)性。立法與實踐相結合，廣東省為規(guī)范市場經濟秩序，深入開展了以打擊欺行霸市、打擊制假售假、打擊商業(yè)賄賂，建設社會信用體系、建設市場監(jiān)管體系為內容的“三打兩建”活動，以塑造良好法治環(huán)境，維護正常的市場經濟秩序，取得了良好成效。

　　二、現(xiàn)行經濟法規(guī)與經濟法實踐的問題診斷廣東省出臺的一系列經濟性政策法規(guī)及規(guī)章，為廣東經濟發(fā)展方式的轉變起到了保駕護航的作用。但我們又必須看到，無論從現(xiàn)行的經濟法規(guī)本身來看，還是從經濟法規(guī)的具體實施來看，都不盡如人意，還存在一些不足。只有對這些不足有客觀的認知，才能有助于我們找到完善經濟法的途徑，更好地推進經濟發(fā)展方式的轉變。具體而言，在經濟發(fā)展發(fā)展轉變過程中廣東經濟發(fā)展存在的缺陷主要有以下幾個方面：

　　(一)以經濟政策為主，經濟法體系尚未形成。從現(xiàn)行經濟性法規(guī)規(guī)章來看，廣東的經濟政策明顯多于經濟法規(guī)，僅有的經濟法規(guī)更多集中在市場規(guī)制方面，在宏觀調控方面主要是規(guī)劃、綱要等政策性文件。經濟政策性文件雖然也能為廣東加快轉變經濟發(fā)展方式指引方向。但它相對于經濟法規(guī)而言缺乏穩(wěn)定性、持久性，呈現(xiàn)出多變、說服力小的特點，在為經濟發(fā)展方式轉變提供法制保障方面明顯有先天不足的問題。經濟法律法規(guī)在促進和鞏固經濟發(fā)展成果方面，有更大的優(yōu)勢。它在表現(xiàn)形式上具有規(guī)范性、公開性，同時具有相對穩(wěn)定性，適用的時間也較長，在保證實施的手段上主要依賴國家強制手段，在執(zhí)行過程中執(zhí)法者自由裁量的幅度很小，在違反后果上明確規(guī)定了哪些行為是合法的，哪些是非法的，對違法行為則要追究相應的民事、行政甚至刑事法律責任。所以從長期來看，比較有效、穩(wěn)定的經濟政策需要在適當時機通過立法機構轉化為經濟法．如此才能更好地保障經濟健康平穩(wěn)發(fā)展。

　　(二)經濟法規(guī)的適應性受到挑戰(zhàn)，對現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展新情況回應不力。作為法律體系中的一個法律部門，經濟法與經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實密切相關，與經濟狀況的適應性是其重要特性，與經濟狀況的不適應也正是經濟法經常遭遇的問題，因為如日本學者金澤良雄所說， “經濟法是隨著各種經濟情況的變化而變化，是一種廢立頻繁的法律領域。”②經濟法適應性有兩個方面的意思：一是經濟法的內容應當準確地反映一定的社會經濟關系，而不能和當前經濟社會的現(xiàn)實需要脫節(jié)；二是經濟法應當能夠通過自身的應變方式使自身的內容適應政治、經濟、文化等各個方面的變化。

　　通過與環(huán)境的適應、背離、契合不斷完善自身。③經濟發(fā)展方式轉變意味著經濟狀況的深層變更，勢必給經濟法的適應性帶來強烈沖擊。

　　廣東省現(xiàn)有的經濟法律法規(guī)的不適應，主要表現(xiàn)在對知識經濟和現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展的回應力不夠方面。近幾年廣東經濟發(fā)展的重點在產業(yè)結構的轉型升級和以知識經濟為基礎的現(xiàn)代產業(yè)體系的構建上，培育現(xiàn)代產業(yè)項目、創(chuàng)建現(xiàn)代產業(yè)體系成為發(fā)展方式轉變的著力點。而現(xiàn)代產業(yè)體系與傳統(tǒng)產業(yè)體系不同的是．它是以高科技含量、高附加值、低能耗、低污染、自主創(chuàng)新能力強的有機產業(yè)群為核心，以技術、人才、資本、信息等高效運轉的產業(yè)輔助系統(tǒng)為支撐，以環(huán)境優(yōu)美、基礎設施完善、社會保障有力、市場秩序良好的產業(yè)發(fā)展環(huán)境為依托，并具有開創(chuàng)性、開放性、融合性、集聚l生和可持續(xù)性特征的新型產業(yè)體系。經濟法規(guī)必須對這種新型產業(yè)體系直接回應，但受國家層面立法局限，目前經濟法領域存在知識經濟界定模糊問題，產業(yè)政策法治化程度低的問題也凸顯出來，尤其是產業(yè)政策的科學性、合理性、時效性以及可實施性等方面的問題成為爭議的熱點難題�，F(xiàn)代產業(yè)體系的構建，最終要實現(xiàn)的是高科技含量和高創(chuàng)造性的經濟社會。這需要經濟發(fā)展的系統(tǒng)性理念、長期性理念、綜合成本理念和有限目標理念，這些理念也必須通過經濟法規(guī)呈現(xiàn)出來．要通過政府積極干預得以實現(xiàn)，但目前經濟法對政府干預的范圍、重點、力度、方式等方面還沒有作出有別于傳統(tǒng)經濟的新界定。

　　(三)經濟法規(guī)的規(guī)范性不足，甚至出現(xiàn)法規(guī)沖突的情況。廣東省在轉變經濟發(fā)展方式過程中制定的一系列經濟法規(guī)規(guī)章當中，有些條款出現(xiàn)了明顯不規(guī)范甚至是與上位法沖突的現(xiàn)象。如《廣東省實施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》

　　第26條規(guī)定：地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定機關應當根據實施規(guī)劃綱要的需要，適時制定、修改或者廢止有關地方性法規(guī)和政府規(guī)章。也就是說，現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)章要根據規(guī)劃綱要作出調整甚至是廢止。這顯然是對法律法規(guī)權威性的挑戰(zhàn)，不符合法治社會有法必依的理念。法治國家的改革創(chuàng)新措施不應該突破現(xiàn)有的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，如果有沖突，筆耕文化推薦期刊，要依照法定程序修改地方性法規(guī)、政府規(guī)章后才能施行，不能“先斬后奏”。

　　廣東一直具有改革創(chuàng)新的勇氣和魄力，創(chuàng)新過程中難免會出現(xiàn)對現(xiàn)有制度的挑戰(zhàn)，甚至是對上位法的違背。2005年《廣東省農村集體建設用地使用權流轉管理辦法》以省政府令形式頒布，這個地方法規(guī)規(guī)定了集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等內容和具體操作辦法，大大突破了當時《土地管理法》規(guī)定的“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”的規(guī)定。近幾年，廣東省國土資源廳籌備并草擬的《關于加強農村宅基地管理的通知》中明確了農民合法的宅基地可上市流轉，其中包括宅基地的轉讓、出租。而目前在國家法規(guī)制度層面，宅基地的流轉并沒有“開閘”，因此宅基地流轉問題在全國各地都是最難突破的，廣東沖擊“雷區(qū)”需要與國家法規(guī)制度取得一致。

　　(四)經濟法實踐中政府職能轉變不到位，直接干預經濟過多。中國經濟體制是由高度集中的計劃經濟轉向社會主義市場經濟．也就是說是從全面的國家干預走向市場的，政府養(yǎng)成了直接參與微觀經濟活動的慣性。廣東也不例外。廣東省轉變政府職能咨詢委員會專家委員、廣東省社科院競爭力研究中心主任丁力曾表示。 “政府經濟調節(jié)越位、市場監(jiān)管缺位、社會管理錯位、公共服務不到位，這‘四輪錯位’

　　的局面已經影響到了行政體制機制的活力與競爭力。”在經濟建設過程中，地方政府為了盡快轉變經濟發(fā)展方式，吸引高科技含量的新興產業(yè)落戶當?shù)�，給政府部門下達招商引資指標，把本應是由市場、企業(yè)、社會自行解決的問題包攬下來，必然造成不必要的資源浪費、公共服務職能的缺位嚴重在政府指導經濟方式轉變的過程中，經濟法的功能沒有完全發(fā)揮。如對房地產市場調控過多依靠的是政府調節(jié)不是經濟法調控。房地產方面的經濟性政策法規(guī)大都以下發(fā)文件、通知等形式進行，立法層級較低，缺乏完整的法律框架和結構。大部分文件無法自上而下順利執(zhí)行，無法起到積極良好的執(zhí)行效果。政府干預經濟是必要的，但是不能過多直接干預，要通過經濟法等法律手段有效調控和規(guī)制市場主體的行為。

　　三、切實推進經濟法完善的學理思考與現(xiàn)實方案經濟發(fā)展方式的轉變和經濟法的完善是一對互動的關聯(lián)體。經濟法應從經濟發(fā)展方式轉變中發(fā)現(xiàn)并解決問題，進而完善自身并促進經濟發(fā)展方式轉變。規(guī)范系統(tǒng)的經濟法體系以及有效的實施機制是廣東深化改革、加快轉型升級的重要保障和關鍵環(huán)節(jié)。廣東加快轉變經濟發(fā)展方式到了攻堅階段，需要完善的經濟法為其保駕護航。認識到廣東現(xiàn)有經濟法規(guī)規(guī)章體系的缺陷，應該在進行學理思考的基礎上勾畫具體的方案完善經濟法，助推廣東經濟發(fā)展方式的轉變歷程。就學理而言．經濟法產生于市場經濟自我調控和政府宏觀調控的雙重失靈，它的發(fā)展與完善體現(xiàn)在對市場行為與政府行為雙重規(guī)制的實現(xiàn)上。經濟法的社會法性質決定了它具有法律的公平、秩序、自由等基本價值，更具有獨特的法律價值，即實質公平、整體秩序、理性自由，它的基本原則是適度干預原則、公共利益原則、合理競爭原則、弱者保護原則。④經濟法的完善就其本質而言是經濟法的價值和基本原則在法律規(guī)范中得到完全呈現(xiàn)．但從形式規(guī)范而言，它則應該是指與現(xiàn)實經濟發(fā)展狀況相適應的法律體系的完整建構。就此而言，經濟法完善的方式大致包括以下四種：一是空白領域直接立法。如規(guī)劃計劃法，包括中期、長期規(guī)劃、年度計劃和具體規(guī)劃法，如國土規(guī)劃計劃等。規(guī)劃計劃法是經濟法的龍頭法，具有重要地位，迫切需要立法。二是現(xiàn)有經濟政策上升為法。如產業(yè)政策亟需法治化，目前在產業(yè)政策領域．有鋼鐵、汽車、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、電子信息、物流業(yè)等十大產業(yè)振興政策，都存在執(zhí)行力較弱的問題，通過適當?shù)姆ㄖ位軌蚣訌娖浞�(wěn)定性、提高執(zhí)行力，為市場主體帶來合理預期。三是現(xiàn)有法律的自我修復。如財政法、金融法、企業(yè)法等現(xiàn)有法律已經暴露出適應性不足的問題，需要適時自我調整，修復自身。四是規(guī)范政府干預，促使政府轉變職能。在宏觀經濟層面上。重點規(guī)范政府在完善產業(yè)發(fā)展策略、經濟管理體制、市場調節(jié)機制等方面的行為：在微觀經濟領域，通過規(guī)制政府的價格控制、利率調控、財政補貼、轉移支付等職能，控制政府權力，規(guī)范政府經濟管理職能、加強政府服務職能。

　　有了學理思考的支撐，還要有完善經濟法的現(xiàn)實方案。首先，推進產業(yè)政策的法治化以增強經濟法對現(xiàn)代產業(yè)的適應性。應該以產業(yè)政策民主評估機制為手段，通過產業(yè)立法約束、規(guī)范政府行為，提高產業(yè)政策的有效性，實現(xiàn)產業(yè)政策法治化。

　　因為現(xiàn)階段大量存在以“文件”、 “意見” 為形式的產業(yè)政策，它們是否具有科學性、合理性是法治化的前提，產業(yè)政策制定實施過程中的民主評估機制可以很好地解決這一問題。通過產業(yè)政策制定、實施過程中的信息公開制度、多元主體評估制度、評估經費保障制度以及聽證制度的建立，保障其科學合理性，這是產業(yè)政策法治化的第一步。產業(yè)政策法治化推進的第二步就是有針對性的立法。長期的、相對穩(wěn)定的產業(yè)政策需要用立法的方式固定下來，讓市場主體看到良好的發(fā)展前景。第三步就是解決其可實施性問題，法治化要通過立法部門、司法部門對政府部門的制約來實現(xiàn)．尤其是司法部門利用產業(yè)政策的可訴性可以保證壞的產業(yè)政策不會造成更糟糕的經濟效果。最后一步就是立法后的及時更新和廢止。從世界各國發(fā)展規(guī)律看．具體的產業(yè)政策法都有歷史階段性，完成了歷史使命就要廢止或更新，這是產業(yè)政策法區(qū)別于其他經濟法的特別之處。通過四步產業(yè)政策法治化建立成熟科學的產業(yè)法．為經濟發(fā)展中的現(xiàn)代產業(yè)體系構建法律保障，增強經濟法的適應性。

　　其次．通過系統(tǒng)而規(guī)范的立法行為形成完整的經濟法體系。要以實施《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》配套立法為著力點，抓緊制定廣東經濟發(fā)展方式轉變急需的法規(guī)，尤其是推動國家規(guī)劃法的頒布；大力推進法規(guī)清理工作，為推動廣東經濟進入創(chuàng)新驅動、內生增長的發(fā)展軌道提供體制機制保障，使廣東的法規(guī)更加符合經濟社會發(fā)展的需要。經濟性政策要適時轉化為經濟性法規(guī)。經濟發(fā)展綱要轉化成規(guī)劃，規(guī)劃轉化成計劃，計劃再落實到現(xiàn)實經濟發(fā)展過程中，中間有許多環(huán)節(jié)，所以要制訂經濟法規(guī)、規(guī)章加大對市場經濟行為的規(guī)范。再者，在經濟調控監(jiān)管過程中．審查、批準都是政府部門的職能，但目前政府服務能力還比較差，需要通過經濟法規(guī)規(guī)章強制政府部門提供更好的服務。比如廣東有特殊的涉外經濟政策，要將其法律化，鼓勵和引導外貿企業(yè)進行產業(yè)結構升級，借鑒國際商事規(guī)則與慣例，營造良好的法治環(huán)境并運用特區(qū)立法權的“變通性”進行創(chuàng)新立法等手段進一步促進廣東經濟發(fā)展。

　　最后．以經濟法規(guī)規(guī)制政府行為助推政府積極有效干預經濟發(fā)展。經濟法的完善離不開政府職能的轉變，轉變經濟發(fā)展方式離不開政府積極有效的干預，這是因為．“經濟發(fā)展方式轉變的內容不局限于經濟方面，還涉及政治方面、社會方面、環(huán)境方面和國際方面，這些方面不是市場能夠完全解決的；經濟發(fā)展方式轉變是全方位的改革．要求以人為本、統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、全面協(xié)調；經濟發(fā)展方式轉變的核心是政府管理方式的轉變，要深化政府管理體制改革；實現(xiàn)經濟發(fā)展方式轉變，需要調動各種因素，要在全局配置資源，要求總攬全局、統(tǒng)籌規(guī)劃；等等。所有這些都決定了國家干預在經濟發(fā)展方式轉變中的重要地位，只有國家依法進行干預才能完成經濟發(fā)展方式轉變。這就需要依法確立國家干預，要發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃、計劃、產業(yè)政策在宏觀調控中的導向作用，綜合運用財政、貨幣政策，提高宏觀調控水平。”經濟法完善，本質上體現(xiàn)為經濟法的價值和原則得到貫徹，這需要政府自覺遵守經濟法規(guī)的規(guī)制，形成以經濟法而不是經濟政策或行政命令干預經濟發(fā)展的風氣。為此，政府干預的范圍、重點、力度、方式等應該重新設定，政府盡可能地簡政放權．主要通過加強經濟監(jiān)管、宏觀指導、信息發(fā)布、規(guī)劃產業(yè)、土地政策等用宏觀方式調控經濟。還應制定具體細則，防止出現(xiàn)政府部門為維護自身利益格局拒絕行政行績效范圍循序為的公開、透明，同時應健全監(jiān)督機制，強化責任追究，建立科學合理的政府評估指標體系和評估機制，健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責， 規(guī)范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。這當然需要推進．需要更加不懈的努力。