一、我國土地增量利益的開發(fā)及其法律關(guān)系的種類
　　土地增量利益源自土地增量開發(fā)。土地增量開發(fā)是指各開發(fā)主體憑藉性質(zhì)各異的權(quán)利（力）要素參與土地增量價(jià)值的生產(chǎn)并追求增量利益分配的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。具體表現(xiàn)在土地增量利益的生產(chǎn)領(lǐng)域與分配領(lǐng)域。
　　根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，土地增量開發(fā)屬于社會(huì)化大生產(chǎn)。社會(huì)化大生產(chǎn)使社會(huì)生產(chǎn)力無限發(fā)展具有可能性。它克服了個(gè)體的體力和智力的局限性，促使單個(gè)個(gè)體的體力、智力進(jìn)行系統(tǒng)整合，發(fā)生“加和”效應(yīng)。我國土地增量利益生產(chǎn)起源于土地使用權(quán)招拍掛有償出讓制度。目前我國土地增量利益生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要包括投資性增值與供給性增值兩種具體形態(tài)。前者是指通過對(duì)土地進(jìn)行直接或間接投資等勞動(dòng)價(jià)值付出產(chǎn)生的土地增值，包括兩類：一是宗地直接投資性增值，指對(duì)某一宗地進(jìn)行如“五通一平”之類開發(fā)所形成的土地增值；二是外部投資輻射性（間接）增值，指由外部投資效應(yīng)產(chǎn)生的價(jià)值增加。我國自改革開放以來，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，積極引入境外資本投資第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府作為城市土地所有權(quán)主體，積極參與國有土地資產(chǎn)市場經(jīng)營并促使其保值增值。后者是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展催生出對(duì)土地相對(duì)無限的需求，由土地供應(yīng)相對(duì)短缺因素造成的地價(jià)間接增長的價(jià)值生產(chǎn)形態(tài)。我國第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)生大量需求，各級(jí)政府既可以為了直接投資獲利而憑藉增量建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體通過土地整備、公共設(shè)施建設(shè)等手段直接投資大型產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目與城市經(jīng)營，也可以通過向具體開發(fā)主體出讓增量建設(shè)用地并實(shí)施土地市場調(diào)控來調(diào)整土地增量市場進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“價(jià)值最大化”目標(biāo)。
　　我國城鄉(xiāng)土地價(jià)值通過市場機(jī)制釋出的同時(shí)，合理公正的分配機(jī)制卻明顯缺失，土地增量收益分配機(jī)制主要存在以下缺陷：一是農(nóng)村集體和農(nóng)民未能分享土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的發(fā)展性利益。在征收強(qiáng)制流轉(zhuǎn)中，因商業(yè)性或經(jīng)營性用地而征收農(nóng)民集體土地必然發(fā)生土地用途轉(zhuǎn)變，土地用途改變能產(chǎn)生發(fā)展性利益，這種發(fā)展性利益表現(xiàn)為土地價(jià)值的巨大提升。然而，現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償法律規(guī)范并未規(guī)定對(duì)因農(nóng)民集體土地使用用途改變而產(chǎn)生的發(fā)展性利益給予補(bǔ)償。二是因城市更新或舊城改造造成城市舊區(qū)范圍內(nèi)被改制企業(yè)用地面臨政府收回，但對(duì)原企業(yè)用地（大部分屬劃撥屬性）進(jìn)行征收并拆除原屬劃撥用地上職工房屋的補(bǔ)償太低，被拆遷主體無法獲得土地開發(fā)增量收益。
　　產(chǎn)業(yè)級(jí)差效益規(guī)則決定第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共設(shè)施建設(shè)對(duì)第一產(chǎn)業(yè)用地的價(jià)值擠占，促使后者生產(chǎn)要素價(jià)格攀高，通過設(shè)置產(chǎn)業(yè)間不平等的差價(jià)交易模式，平調(diào)了蘊(yùn)藏在基本農(nóng)產(chǎn)品（如糧、棉、油及附屬品）中增額生產(chǎn)成本的部分增量利益。廣大農(nóng)民未獲得這種生產(chǎn)要素負(fù)擔(dān)的補(bǔ)償，農(nóng)產(chǎn)品因生產(chǎn)要素上漲而被剝奪的利潤無形中轉(zhuǎn)移到農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷者手中。第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公共設(shè)施建設(shè)大規(guī)模用地需求導(dǎo)致對(duì)存量用途與價(jià)值的建設(shè)用地進(jìn)行掠奪式征收現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非增量利益分配中。國家在征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民個(gè)體享有的各類用益物權(quán)時(shí)，所給予的補(bǔ)償只是原有農(nóng)業(yè)用途價(jià)值，而非轉(zhuǎn)用后的市場價(jià)值。在城市，部分利用原劃撥類用地的公有制企業(yè)，企業(yè)職工因居住在企業(yè)劃撥土地上自建的無自有產(chǎn)權(quán)的房屋內(nèi)，因所屬企業(yè)面臨資產(chǎn)剝離，需要繳納土地使用費(fèi)以獲得租賃性質(zhì)產(chǎn)權(quán)，實(shí)質(zhì)上侵害了其對(duì)原屬劃撥土地的發(fā)展權(quán)利益。
　　土地增量開發(fā)具有明顯正負(fù)外部效應(yīng)，需要由經(jīng)濟(jì)剩余權(quán)配置調(diào)整的以追求剩余價(jià)值為法律關(guān)系的種類有：
　　1、土地開發(fā)主體與國家間的增量利益分配關(guān)系
　　在我國，中央與地方政府共享城市土地所有權(quán)與城郊、農(nóng)村集體土地征收征用權(quán)。國家是宏觀調(diào)控的實(shí)施主體，可通過對(duì)土地資源配置來間接調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)土地增量收益的分配直接體現(xiàn)出政府與土地開發(fā)主體間的利益關(guān)系調(diào)整。國家通過土地的有償出讓賦予土地開發(fā)主體增量開發(fā)權(quán)與部分增量收益分配權(quán)。政府雖在界定土地增量收益分配時(shí)會(huì)傾向自身利益的維護(hù)，但為了促進(jìn)本體政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也須兼顧土地用益主體適當(dāng)?shù)脑隽坷�益分配利益。在土地增量利益分配中，政府必須平衡自身與土地使用者之間的關(guān)系，以促進(jìn)土地市場的公平與效率。
　　2、土地開發(fā)主體與社會(huì)公眾間的增量利益分配關(guān)系
　　土地增量開發(fā)屬于典型外部性經(jīng)濟(jì)行為，對(duì)社會(huì)公眾會(huì)產(chǎn)生特定程度的正負(fù)效應(yīng)。這種效應(yīng)既可能是促進(jìn)社會(huì)整體利益的發(fā)展，如在弱勢群體居住區(qū)建造公共設(shè)施，商業(yè)地產(chǎn)推動(dòng)偏遠(yuǎn)地區(qū)土地價(jià)值的上升等，但也可能是對(duì)社會(huì)整體利益產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，如設(shè)立污染型企業(yè)對(duì)區(qū)域自然生態(tài)與居住環(huán)境的破壞，商品房項(xiàng)目開發(fā)擠占保障性住房建設(shè)用地空間等。如何在土地開發(fā)主體與社會(huì)整體間對(duì)“必要限度”以外的增量利益進(jìn)行分配是一個(gè)復(fù)雜的政策問題。現(xiàn)階段，我國在土地增量開發(fā)行為中配置對(duì)公共利益的回饋（利益分配或損害補(bǔ)償）機(jī)制已成為我國土地利益分配制度的重要內(nèi)容。
　　3、土地開發(fā)主體與農(nóng)民間的增量利益補(bǔ)償關(guān)系
　　當(dāng)前我國正處于城市化的快速推進(jìn)階段，憲法中“城市土地屬于國家所有”的規(guī)定導(dǎo)致“城市擴(kuò)張到哪，地就要跟到哪”�！锻恋毓芾矸ā分�“任何個(gè)人和單位進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)必須使用國有土地”的規(guī)定使得我國征地范圍過大，條件過于寬松。事實(shí)上，城市化活動(dòng)絕大部分是在規(guī)劃為未來新城區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合地帶農(nóng)村集體土地上進(jìn)行。城郊邊緣地帶的土地價(jià)值在實(shí)施非農(nóng)規(guī)劃與利用之前僅包含農(nóng)業(yè)用途價(jià)值，但一旦納入城市化與國有建設(shè)用地體系，其價(jià)值便能充分市場顯化，包含了變更用途后的非農(nóng)利用價(jià)值。當(dāng)前國家通過征收將這部分增量利益低成本占有已成為阻礙乃至侵害農(nóng)村集體與農(nóng)民個(gè)體分享城市化成果的制度障礙。《土地管理法》對(duì)因農(nóng)地用途管制而對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)限制的補(bǔ)償機(jī)制缺位，實(shí)踐中非農(nóng)化轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的大量增量利益被商業(yè)開發(fā)主體和地方政府拿走。為了要讓農(nóng)民分享城市化成果、保障農(nóng)民集體收益分配權(quán)，我們認(rèn)為，除完善相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制外，長遠(yuǎn)來看應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”。

　　土地增量利益最大化原則的價(jià)值在于，國家應(yīng)建構(gòu)公平高效的土地要素市場，使土地增量利益得到完全市場顯化，并不受法律政策、行政干預(yù)等因素影響而減損。該原則的確立有利于國家土地資源效益的充分發(fā)揮，也是實(shí)現(xiàn)收益共享原則的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)法實(shí)現(xiàn)土地增量利益最大化目標(biāo)的法治途徑主要有三：一是在立法環(huán)節(jié)，我國經(jīng)濟(jì)立法與政策中應(yīng)配置經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟(jì)分配權(quán)與土地發(fā)展權(quán)等基本范疇，讓土地開發(fā)主體與其他利益主體有權(quán)參與對(duì)土地增量利益的分配。“經(jīng)濟(jì)法學(xué)的范疇，最基本的東西是什么？首先是發(fā)展權(quán)；其次是分配權(quán)。”“法律在鞏固分配關(guān)系方面的影響和它們由此對(duì)生產(chǎn)發(fā)生的作用，要專門加以確定。”二是在執(zhí)法環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界分國家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的增量利益的宏觀調(diào)控權(quán)與價(jià)值分配權(quán)，嚴(yán)格規(guī)范政府在土地市場運(yùn)行中所實(shí)施的宏觀調(diào)控行為，防止該權(quán)利（力）異化為行政公權(quán)而侵蝕本應(yīng)屬于市場主體所享有之增量利益分配權(quán)，繼而影響土地市場的健康有序運(yùn)行以及增量利益配置效率。當(dāng)前實(shí)踐中這種因政府分配權(quán)異化導(dǎo)致土地增量價(jià)值減損、市場配置機(jī)制紊亂等現(xiàn)象普遍存在，例如各地方政府長期對(duì)城鄉(xiāng)交界地帶建設(shè)用地調(diào)控的失效，房地產(chǎn)違規(guī)開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重，沒有把握土地開發(fā)最佳時(shí)機(jī)，使得土地增量效益沒有實(shí)現(xiàn)最大化，又如大量城市開發(fā)區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，城鄉(xiāng)結(jié)合地帶土地違規(guī)占用、開發(fā)，造成城市土地的非集約化利用等。三是價(jià)值層面，應(yīng)維護(hù)土地要素市場的充分市場競爭，并應(yīng)以社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)利益為其本位。經(jīng)濟(jì)法作為調(diào)整在國家協(xié)調(diào)本國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律部門，立足于維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體效率與社會(huì)公平正義之間的平衡協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟(jì)主體實(shí)現(xiàn)增量利益最大化過程中，必須排除市場化調(diào)節(jié)機(jī)制的運(yùn)行障礙，這就需要經(jīng)濟(jì)法加以規(guī)范和保障。
　　2、法律正當(dāng)性之收益共享原則
　　該原則也稱共同發(fā)展、共贏與權(quán)義一致原則，是指對(duì)土地增量收益的分配應(yīng)當(dāng)綜合考慮多方主體的利益，配置不同屬性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟(jì)分配權(quán)，實(shí)現(xiàn)增量收益的普遍與合理分享。在我國經(jīng)濟(jì)與城市化快速發(fā)展與推進(jìn)時(shí)期，土地作為推動(dòng)這一進(jìn)程的重要生產(chǎn)要素，其價(jià)值與分配對(duì)各方主體而言利益攸關(guān)，筆耕文化推薦期刊，確立收益普遍分享的原則意義重大。理順各利益關(guān)聯(lián)方在土地增量利用中的權(quán)、責(zé)、義，配置適當(dāng)?shù)陌l(fā)展權(quán)、分配權(quán)，就成為建構(gòu)調(diào)整我國土地增量法制的重要思路與路徑。具體地說，國家基于土地所有者身份應(yīng)當(dāng)獲得城市土地存量利用等量的價(jià)值；農(nóng)民集體憑藉農(nóng)地發(fā)展權(quán)、國有建設(shè)用地用益物權(quán)人憑借國有建設(shè)用地使用權(quán)獲得全部存量使用收益權(quán)與部分土地增量收益權(quán)；社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)通過“利益回饋”機(jī)制獲得除農(nóng)民集體、城市國有建設(shè)用地用益物權(quán)人獲得的部分增量利益以外的其他增量利益。
　�。ǘ�）制度構(gòu)造：獎(jiǎng)勵(lì)、責(zé)任與補(bǔ)償
　　制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度運(yùn)行的整體績效（兼顧效率與公平雙重目標(biāo)價(jià)值）在于是否配置適宜且互補(bǔ)的效用激勵(lì)、責(zé)任救濟(jì)與利益補(bǔ)償機(jī)制。
　　1、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制：增設(shè)土地增量利益屬性物權(quán)種類
　　在土地增量開發(fā)普遍推動(dòng)的當(dāng)今社會(huì)，配置以調(diào)整動(dòng)態(tài)土地權(quán)利運(yùn)行關(guān)系的土地發(fā)展權(quán)制度意義重大。土地發(fā)展權(quán)是一種可與土地所有權(quán)、土地使用權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，其他一切土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)編定的正常使用的價(jià)值為限，也即土地所有權(quán)的范圍，以現(xiàn)在已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利為限。至于以后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)。在我國，發(fā)展權(quán)應(yīng)采取私權(quán)與經(jīng)濟(jì)法權(quán)相結(jié)合的權(quán)利屬性，申言之，應(yīng)當(dāng)配置國家以宏觀調(diào)控權(quán)利屬性的發(fā)展權(quán)，使其在通過土地調(diào)控機(jī)制來尋求增量開發(fā)宏觀運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整體增量利益的最大化，包括對(duì)社會(huì)整體發(fā)展利益的回饋；對(duì)具體開發(fā)主體、利益受損的原用益物權(quán)主體等則應(yīng)當(dāng)賦予其私權(quán)屬性的土地發(fā)展權(quán)，使其充分分享土地增量開發(fā)利益。
　　2、經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制：土地權(quán)利（力）行使的“不經(jīng)濟(jì)責(zé)任”
　　經(jīng)濟(jì)法責(zé)任承擔(dān)的基本形式是“不經(jīng)濟(jì)責(zé)任”。“不經(jīng)濟(jì)責(zé)任”是與“經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)”相對(duì)應(yīng)的且同屬于經(jīng)濟(jì)法學(xué)的基本范疇，對(duì)其內(nèi)涵的界定分為“義務(wù)說”與“利益說”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。前者是指由于侵害經(jīng)濟(jì)法法權(quán)或違反經(jīng)濟(jì)法義務(wù)而遭受的由國家法定機(jī)關(guān)所給予的非難；后者是指經(jīng)濟(jì)法主體因違反經(jīng)濟(jì)法規(guī)定侵害整體經(jīng)濟(jì)利益（包括企業(yè)、市場、內(nèi)國國民經(jīng)濟(jì)、國際市場和國際社會(huì)的整體經(jīng)濟(jì)利益）而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在“不經(jīng)濟(jì)責(zé)任”機(jī)制中增值稅收補(bǔ)償制度是重要一類。稅收的實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行再分配，它能夠影響社會(huì)財(cái)富在社會(huì)成員之間的分配狀況，并且稅收調(diào)整國民收入分配是作為最后一道環(huán)節(jié)來實(shí)施的。土地增量利益一般通過增值稅收制度來實(shí)現(xiàn)。在充分實(shí)現(xiàn)土地增量利益物權(quán)保障與實(shí)現(xiàn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，有效發(fā)揮增值稅收在前述機(jī)制不能充分發(fā)揮作用的范圍內(nèi)，對(duì)增量利益分配主體實(shí)行補(bǔ)充性救濟(jì)。具體可設(shè)計(jì)為：（1）完善國稅（增值稅）制度，國家應(yīng)當(dāng)獲得與其實(shí)施對(duì)土地增量利用的宏觀調(diào)控行為而付出的調(diào)控成本等量的稅收補(bǔ)償；（2）增設(shè)社會(huì)基金福利稅，為社會(huì)整體從個(gè)體開發(fā)主體實(shí)施的增量開發(fā)收益中獲取相當(dāng)于與該具體開發(fā)項(xiàng)目所產(chǎn)生的正外部性收益，并調(diào)節(jié)具體開發(fā)主體在該次開發(fā)活動(dòng)中所獲取的超出“社會(huì)容忍度”部分的增量收益；（3）農(nóng)民應(yīng)分享增值收益國家補(bǔ)償稅。農(nóng)民

本文編號(hào)：3959