發(fā)布時間：2014-07-28 10:02

　　一、我國失地農(nóng)民法律權(quán)益保護(hù)的不足 
　　（一）農(nóng)村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農(nóng)民失去土地的隨意性過大 
　　我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補(bǔ)償。”2004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征收的前提必須是為“社會公共利益的需要”。但是，在實際土地征收中，“公共利益需要”缺乏明確界定�，F(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”，從而在導(dǎo)致在實際操作中，國家機(jī)關(guān)以“公共利益需要”作為不當(dāng)征地的最好理由，把公共利益的外延到所有經(jīng)濟(jì)建設(shè)，把所有市場主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。事實上，土地被征收后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用被征之地具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是由于農(nóng)村土地征收的“公共利益需要”界定不明，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的隨意性過大，出現(xiàn)農(nóng)民本不應(yīng)該失去土地卻失去土地的情形；也導(dǎo)致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多，進(jìn)而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。 
　�。ǘ�）農(nóng)村土地征收的法律規(guī)范滯后，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效法律保護(hù) 
　　第一，土地產(chǎn)權(quán)法律制度的不足。首先，土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。我國土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，但是對于誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰來行使、如何行使這些土地所有權(quán)，卻沒有明確的法律規(guī)定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性�！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”對照所有權(quán)的四大權(quán)能，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的權(quán)能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權(quán)自始至終沒有賦予農(nóng)民。由于農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)時受到嚴(yán)格約束和限制，其財產(chǎn)權(quán)益得不到保障。 
　　第二，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理，補(bǔ)償費過低且理論依據(jù)不足�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。現(xiàn)行土地征收的補(bǔ)償原則只是按照原用途原產(chǎn)值進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，目的是“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”。這種規(guī)定并沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲，沒有將土地作為資產(chǎn)處理，不符合政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理：級差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動生產(chǎn)率等幾個因素決定，平均年產(chǎn)值反映了土地的肥沃程度，但是對于士地的地理位置、勞動生產(chǎn)率都不能明確反映。 
　�。ㄈ�）土地征收法律程序不完善 
　　土地征收法律程序不完善主要包括兩個方面：一是缺少對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，缺少被征收人參與程序。在我國，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位。在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對人，對自身權(quán)利被公權(quán)力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。二是土地征收程序中對被征收者的司法保護(hù)不足，缺乏救濟(jì)程序。從我國情況來看，對于征收批準(zhǔn)決定的可訴性，過去一直被理論界所忽視，理論界認(rèn)為，由于法律規(guī)定國家征收土地時承擔(dān)的是補(bǔ)償責(zé)任，不是賠償責(zé)任，不具有可訴性。司法部門對理論界的這種認(rèn)識表示認(rèn)同，表現(xiàn)在人民法院在受案上一直把征收批準(zhǔn)的決定的起訴拒之門外。
　　二、完善失地農(nóng)民法律權(quán)益保護(hù)的建議 
　�。ㄒ唬﹪�(yán)格政府責(zé)任并促進(jìn)土地進(jìn)入土地使用權(quán)市場進(jìn)行交易 
　　近現(xiàn)代法治的實質(zhì)和精義在于控權(quán)，即強(qiáng)調(diào)權(quán)力在形式和實質(zhì)上的合法性。應(yīng)具體列舉公共利益所包括的范圍：國家投資的各類重點建設(shè)項目，以及直接滿足公共利益需要并列入國家計劃的集資建設(shè)項目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項目；國防事業(yè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)等社會福利事業(yè)；各級國家機(jī)關(guān)建筑用地。國家進(jìn)行土地征收應(yīng)僅限于公共利益需要這一理由。但也要認(rèn)識到，屬于“公共利益需要”的情形在社會生活中是無法列舉完畢的，這就導(dǎo)致很難避免打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應(yīng)有相應(yīng)的行政監(jiān)督機(jī)制來配套。 
　�。ǘ�）改革土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位 
　　土地產(chǎn)權(quán)主體，即土地歸屬，是土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和核心。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國家所有以外歸農(nóng)民集體所有。這種土地集體產(chǎn)權(quán)實際上是個籠統(tǒng)的概念，不能使農(nóng)民成為法律意義上的市場主體，出現(xiàn)了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級，在不同程度上它們都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，這必然造成征地行為發(fā)生時多元利益主體為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，筆耕論文新浪博客，并可能損害農(nóng)民利益，在實踐中往往成為基層政府增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、侵犯農(nóng)民權(quán)益的依據(jù)。 
　　權(quán)利界定是土地產(chǎn)權(quán)交易的基本前提，也是權(quán)利人獲得利益的基本前提。通過修改相關(guān)法律，給農(nóng)民和國有土地?fù)碛姓咭约俺鞘衅渌�土地�(fù)碛姓咄�等的�?quán)利，明確規(guī)定農(nóng)民集體土地是不可侵犯的財產(chǎn)，強(qiáng)化農(nóng)民對土地的所有權(quán)和處置權(quán)，只有這樣才能使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保障。 
　　（三）明確土地征收的法律補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 
　　關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算，這是爭論最為激烈的地方。主要有兩種代表性觀點，第一種是主張區(qū)分被征土地是公益性用地還是非公益性用地。對非公益性用途的征地采用市場價格進(jìn)行“征購”，對公益性用途的征地仍采用現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（可有所提高）；第二種是采用市場價格來進(jìn)行補(bǔ)償，不區(qū)分是否是公益性用地。第一種觀點仍有犧牲農(nóng)民利益之嫌，冠冕堂皇但卻無法掩蓋事實的不公。筆者贊同第二種觀點。我國應(yīng)確立以市場定價為主的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免土地征收補(bǔ)償與開發(fā)土地增值出現(xiàn)巨大利潤“剪刀差”，以及由此引發(fā)的征收中濫用職權(quán)現(xiàn)象。由于我國目前依然實行的是國家壟斷土地一級市場和嚴(yán)格控制土地二級市場，無法實現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。因此，首先應(yīng)對土地實行定級估價，通過土地評估事務(wù)所等市場中介機(jī)構(gòu)的綜合評估，根據(jù)地塊所處位置、供求情況、基礎(chǔ)設(shè)施條件及相同水平地塊的使用權(quán)出讓價格等因素，得出土地的參考價格。只有按市場價格對農(nóng)民土地進(jìn)行補(bǔ)償，才能合理公正地保障失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民失地不失利。 
　�。ㄋ模﹪�(yán)格土地行政征收的法律程序 
　　首先，應(yīng)建立和完善行政征收合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序。在行政主體遞交行政征收方案后，主管部門依法對行政征收土地方案的合法性進(jìn)行調(diào)查，如是否符合公共利益的需要，是否有通過市場化運作等獲得土地的其它途徑，嚴(yán)格在審批的范圍內(nèi)進(jìn)行土地征收，杜絕少征多占、濫征濫用等違法行為的發(fā)生。其次，建立和完善土地征用的聽證制度。聽證制度是保障相對人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害關(guān)系人要參與土地征用決策，土地征用主體必須認(rèn)真聽取相對人的意見和建議，對行政相對人提出的針對土地征用有關(guān)的問題給予合法合理的解答，否則主管部門有權(quán)否決土地征收主體的征用方案。 
    

 

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