第 1 章 緒論 

1.1  研究背景及意義

1.1.1 研究背景

我國改革開放已有三十余年，在此過程中我國的基礎(chǔ)設(shè)施水平取得了非常大的進(jìn)步，如高速公路、高鐵的開通總里程均已列世界第一。我國基礎(chǔ)設(shè)施中作為公用事業(yè)的城市污水處理項目等環(huán)保項目作為市政工程一直以來都是由政府投資、建設(shè)和管理，而政府財政往往是有限的，因此可能導(dǎo)致城市污水處理項目建設(shè)投入不足，運轉(zhuǎn)艱難，管理和技術(shù)越來越落后，形成惡性循環(huán)。

為此，我國政府正著手改革原有的工程項目投融資體制，因為在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的高度集中的投資管理模式已經(jīng)越來越不適合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，項目資金來源渠道、投資主體、投資方式等的改革均以市場化為導(dǎo)向。城市污水處理項目也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐沸螒B(tài)，其投融資機(jī)制也紛紛進(jìn)行了改革，確立了市場化、社會化的發(fā)展道路，鼓勵和吸引國有資本外的各種資本參與到城市污水處理項目建設(shè)中。

2004 年 7 月，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，要求各級政府要創(chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營等多種方式，將有一定的投資回收能力和合理利潤回報的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目推介給各種非國有資本；另外，該決定提出對于已經(jīng)建成并投入正常運營的國有資本投資的項目，評估后具備條件的項目經(jīng)過主管部門批準(zhǔn)后可以依法轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以回收的資金滾動投資于其他各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而TOT 融資模式正好符合決定中的要求。

TOT 融資模式作為一種新型的投資運營方式，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資與經(jīng)營的一種有效的制度創(chuàng)新，它在推動我國城市污水處理建設(shè)事業(yè)方面正在發(fā)揮著積極的作用。

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1.2 TOT 融資模式概述

1.2.1 TOT 融資模式概念由來

在我國大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的早期階段，由于缺乏資金和技術(shù)管理水平，BOT、BT 等模式曾被我國各級政府寄予厚望，但是由于合作雙方利益關(guān)注點相差太大，使得BOT、BT 等模式長期未能有效推廣開，而問題的癥結(jié)就是集中在風(fēng)險較高的建設(shè)（即B）階段。而 TOT 融資模式由于避開了 B 中所包含的大量風(fēng)險和矛盾，比較容易使雙方意愿達(dá)成一致，合肥王小郢污水處理項目即為 TOT 融資模式應(yīng)用的經(jīng)典成功案例。

TOT 是“移交—經(jīng)營—移交”(Transfer-Operate-Transfer)的簡稱，具體指政府對已建成的基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，以項目在一定期限內(nèi)的現(xiàn)金流量為標(biāo)的，通過公開招標(biāo)向社會投資者出讓該項目一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，從而一次性的從投資者融得一筆資金，用來建設(shè)其他新項目。投資者在購得該項目資產(chǎn)或特許經(jīng)營權(quán)后，組成項目公司，該項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)擁有、運營和維護(hù)該項目設(shè)施，并通過收取服務(wù)費以回收投資并取得合理的利潤。特許運營期滿后，投資者再將運行良好的項目設(shè)施無償?shù)匾平唤o政府。

從本質(zhì)上看，TOT 融資模式是政府將已經(jīng)投入正常運營的基礎(chǔ)設(shè)施項目租賃給感興趣的投資者，而投資者則一次性的向政府支付租金。通過 TOT 融資模式，政府可以馬上回收項目設(shè)施建設(shè)資金，同時也將項目運營移交給了投資者，避免了壟斷經(jīng)營常出現(xiàn)的效率低下等問題。從投資者角度考慮，其接收的是已經(jīng)投入正常運營的項目，從而可以不用考慮項目建設(shè)期面臨的各種風(fēng)險。T—O 過程具有貿(mào)易性質(zhì)，其標(biāo)的為項目設(shè)施在特許經(jīng)營期限內(nèi)的現(xiàn)金流量，但 TOT 整個交易過程具有租賃性質(zhì)，其租金是一次性支付給政府的。

例如，北京市政府將北京市第九水廠一期工程 20 年的特需經(jīng)營權(quán)以 15 億元人民幣的價格一次性轉(zhuǎn)讓給了北京市控股有限公司，并用轉(zhuǎn)讓得到的 15 億元資金建設(shè)北京市第九水廠三期工程。

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第 2 章 TOT 融資模式應(yīng)用在污水處理項目時的問題剖析

如前所述，TOT 融資模式在盤活存量資產(chǎn)、拓展融資渠道等方面有明顯的優(yōu)勢，有很大的應(yīng)用前景，但前提是要對該融資模式潛藏的風(fēng)險進(jìn)行足夠的把控，以下將就TOT 融資模式的風(fēng)險研究方法及風(fēng)險識別進(jìn)行簡要的論述。

2.1 TOT 融資模式的風(fēng)險研究方法

在風(fēng)險管理的前期階段，需要根據(jù)項目目標(biāo)確定風(fēng)險評估的方法。風(fēng)險評估是指針對風(fēng)險事件可能造成的影響范圍和損失程度進(jìn)行量化測評。首先通過各種方法預(yù)估風(fēng)險事件發(fā)生的概率及分布情況；然后評測單個風(fēng)險因素對項目目標(biāo)的影響度；再綜合考慮多種風(fēng)險因素同時發(fā)生時對項目目標(biāo)的影響度，最后提出可行的風(fēng)控方案。

評估風(fēng)險的方法可分為兩大類：定性分析法和定量分析法。定性的方法主要依靠風(fēng)險管理人員根據(jù)自己的實踐經(jīng)驗和主觀判斷推測風(fēng)險的影響范圍和程度，適用于評估沒有完備歷史資料和詳細(xì)數(shù)據(jù)的風(fēng)險。定量分析法是在掌握具體信息的基礎(chǔ)上，定量地考慮損失概率、風(fēng)險后果嚴(yán)重程度等，明確某些變量之間的關(guān)系并進(jìn)行預(yù)測。定量分析法以數(shù)據(jù)為計算根據(jù)，但是對數(shù)據(jù)不能反映的嚴(yán)重問題或突發(fā)情況可能發(fā)生時就有必要進(jìn)行修正，修正的過程同樣也是定量的評估方法。兩種方法各有優(yōu)劣，實踐中是將這兩種方法結(jié)合使用，取其長避其短。

TOT 融資模式的風(fēng)險評估事關(guān)項目成敗，其評估過程是異常龐雜的，對項目初始、運營階段的評估尤為重要。因此 TOT 項目風(fēng)險因素眾多且有一定程度的不確定性，預(yù)估的風(fēng)險很有可能跟實際風(fēng)險有顯著差別，為盡量保證風(fēng)險評估的準(zhǔn)確性，很多有效的風(fēng)險評估技術(shù)己得到發(fā)展并可應(yīng)用于 TOT 融資模式項目，如決策樹法、調(diào)查打分法、層次分析法等等。

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2.2 TOT 融資模式應(yīng)用在污水處理項目時的風(fēng)險識別

在城市污水處理項目的 TOT 融資方案設(shè)計過程中，需要考慮的影響因素包括項目的技術(shù)工藝要求、處理水量的確定、污水處理費的定價、處理廠的進(jìn)水水質(zhì)要求、行政政策、法律法規(guī)環(huán)境、特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格等。

根據(jù) TOT 融資模式特點并結(jié)合項目生命周期階段理論，可知 TOT 融資模式項目的風(fēng)險分布在四個項目階段：項目啟動階段的風(fēng)險，項目移交給投資者時的風(fēng)險，投資者在特許經(jīng)營階段的經(jīng)營風(fēng)險和投資者將項目移交回政府的風(fēng)險，也就是項目特許經(jīng)營期屆滿，向政府交還經(jīng)營權(quán)時所涉及的風(fēng)險。通過項目階段的劃分，可以依次分別考慮各階段的風(fēng)險，這樣不容易疏漏個別風(fēng)險。四個階段的具體風(fēng)險詳細(xì)論述如下。 

2.2.1 項目啟動階段的風(fēng)險

項目的啟動階段是 TOT 污水處理項目的起始階段也是最重要的階段之一，這個階段主要是篩選可行的項目并進(jìn)行可行性研究論證，主要工作內(nèi)容是進(jìn)行項目招投標(biāo)和特許經(jīng)營協(xié)議條款的談判，該階段是 TOT 項目成功與否的先決條件。該階段的風(fēng)險具體分析如下：

[1]  項目調(diào)查結(jié)果和預(yù)測偏差較大。在項目的可行性研究階段，經(jīng)常需要研究大量的數(shù)據(jù)以對項目進(jìn)行評估。但有的污水處理項目可行性研究非常倉促，難以及時召集充足的專業(yè)人員組成調(diào)研組，或其他主客觀原因致使調(diào)查人員不能深入運營中的項目仔細(xì)地實地考察，最終導(dǎo)致調(diào)查和預(yù)測出的數(shù)據(jù)出現(xiàn)較大的偏差，例如預(yù)估出的將來的污水處理量、水質(zhì)質(zhì)量要求與實際運營狀況偏差較大；對機(jī)械設(shè)備情況評價過于樂觀；對效益預(yù)測過高或成本預(yù)測過低；對于可能對項目產(chǎn)生重要影響的因素疏于考慮，等。

對項目狀況的評估預(yù)測過于樂觀時會導(dǎo)致收益預(yù)期偏高，投資者為了提高中標(biāo)幾率就會尋求低價中標(biāo)，這樣無疑會增加項目未來的運營難度。反之如果預(yù)測過于悲觀，則會導(dǎo)致預(yù)期收益偏低，會影響投資者繼續(xù)參與投標(biāo)的積極性。

[2]  可行性研究報告的審核偏差。由于可行性研究報告內(nèi)容豐富，審核工作量大，時間緊迫，自檢環(huán)節(jié)常常出現(xiàn)疏漏，審查人員很難發(fā)現(xiàn)報告中的錯誤。另外在實際的審核過程中，審核人員常常選擇完全信任可行性報告中的內(nèi)容，而不是認(rèn)真復(fù)核報告內(nèi)容，這樣失去了糾正錯誤內(nèi)容的機(jī)會。

[3]  投標(biāo)過程中的風(fēng)險。在以往的工程項目招投標(biāo)過程中，招投標(biāo)過程透明度低，常出現(xiàn)串標(biāo)、圍標(biāo)等顯失公平的現(xiàn)象。國家雖然近年來對這些現(xiàn)象進(jìn)行了嚴(yán)厲的打擊，但仍不能徹底杜絕這些違規(guī)操作。因此，投資者如果能盡早識別出該風(fēng)險，則可以選擇退出這個項目，將精力集中于其他項目上。

[4]  投資者融資能力的風(fēng)險。投資者的收益是建立在污水處理設(shè)施未來的現(xiàn)金流上的，，污水處理 TOT 融資金額大,  投資者要在短期內(nèi)籌集大筆資金參加投標(biāo)，因此要求投資者具有短期快速籌集大筆資金的實力，這就存在投資者現(xiàn)金流是否充足的風(fēng)險。

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第 3 章  TOT 融資模式的風(fēng)險管理在合肥市王小郢污水處理項目中的實際應(yīng)用 . 18

3.1 王小郢污水處理項目背景及現(xiàn)狀................. 19

3.2 王小郢污水處理項目的風(fēng)險管理研究................... 20

第 4 章  結(jié)論及建議................ 23

4.1 結(jié)論.................. 23

4.2 研究的局限性與未來研究方向................... 23

第 3 章 TOT 融資模式的風(fēng)險管理在合肥市王小郢污水處理項目中的實際應(yīng)用

3.1  王小郢污水處理項目背景及現(xiàn)狀

作為安徽省第一座大型的城市污水處理廠，合肥王小郢污水處理廠也是當(dāng)時全國規(guī)模最大的氧化溝工藝城市污水處理廠。該項目分兩期建設(shè)完成，一期于 1998 年建成投產(chǎn)，二期于 2001 年建成投產(chǎn)，兩期合計日處理能力約為 30 萬噸，建設(shè)總投資約為3.2 億元。

2003 年，合肥市政府決定采用 TOT 融資模式，通過國際公開招標(biāo)的方式轉(zhuǎn)讓王小郢污水處理廠的資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益，特許經(jīng)營期為 23 年，招標(biāo)方式是確定污水處理價格、以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格為主要指標(biāo)進(jìn)行公開競爭。為此，合肥市成立了由常務(wù)副市長任組長、各部門負(fù)責(zé)人為小組成員的招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市國資委、建委、城投公司及相關(guān)專家組成的王小郢 TOT 項目辦公室負(fù)責(zé)具體工作。合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心作為該項目的招標(biāo)代理，聘請第三方招標(biāo)顧問全面協(xié)助項目辦公室和交易中心的工作。

該項目資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓底價為 2.68 億元，最終柏林水務(wù)聯(lián)合體以 4.8 億元的投標(biāo)報價高溢價中標(biāo)，時任國務(wù)院總理溫家寶和德國總理施羅德出席了項目簽約儀式，此項目為中德合作的 22 個典范項目之一。柏林水務(wù)聯(lián)合體的成員之一柏林水務(wù)集團(tuán)是德國最大的自來水和污水處理企業(yè)，在全球擁有 17 家自水廠和 28 家污水處理廠，負(fù)責(zé)世界上共 1200 萬人口的自來水供應(yīng)和污水處理，柏林水務(wù)集團(tuán)在國際水務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)經(jīng)營了 100 多年，在水務(wù)領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗。

該項目招投標(biāo)文件規(guī)定特許經(jīng)營期的污水處理服務(wù)費單價為 0.75 元/噸，該單價為隨后實施的一系列城市污水處理市場化項目確立了價格標(biāo)桿，使當(dāng)時整個行業(yè)的價格下降 20%了以上，開創(chuàng)了國內(nèi)污水處理 TOT 融資模式的先河。

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第 4 章 結(jié)論及建議

4.1  結(jié)論

綜上所述，TOT 融資模式改變了我國城市污水項目建設(shè)長期由政府出資建設(shè)，再由事業(yè)性單位負(fù)責(zé)運營的模式，解決了長期困擾我國城市污水處理設(shè)施的投資、建設(shè)和運營等負(fù)擔(dān)大、經(jīng)費緊張的難題，拓寬了資金來源渠道。 我國城市污水處理項目采用 TOT 的融資模式后，提高了項目的運行管理水平和運行的穩(wěn)定性，降低了政府的初始資金投入，大大減輕政府的經(jīng)濟(jì)壓力；另外，該模式盤活了既有固定資產(chǎn)，引入大量的社會閑置資金參與我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，整體提高了社會福利。 

本文試圖對 TOT 融資模式在城市污水處理項目應(yīng)用過程中的風(fēng)險管理進(jìn)行綜合分析研究并得出結(jié)論，但限于個人能力有限及各種資源條件的約束，研究可能會存在一些不足。

目前 TOT 融資模式在我國污水處理項目上的應(yīng)用案例已有不少，但成功的并不多，說明該模式在實踐中有很大的風(fēng)險。本文對風(fēng)險管理模型的研究計算還不夠深入，缺乏數(shù)學(xué)上的定量的計算模型研究，有待繼續(xù)實踐探索并與理論相結(jié)合，提出更加完善的模型。另外，本文引入的實際案例偏少，理論與實際結(jié)合還不夠，解釋力和說服力可能難獲得廣泛認(rèn)同。

參考文獻(xiàn)（略）