第一章緒論

一、研究背景和意義

(一)研究背景

自新中國成立以來,國民經(jīng)濟發(fā)展便設定了“推動城市化、工業(yè)化建設為中心”的目標,集中縣級地區(qū)的資源發(fā)展推動中心城市的工業(yè)化,所以在很長的一段時間里,縣域經(jīng)濟的發(fā)展不為人們重視,從而導致了現(xiàn)實中存在許多經(jīng)濟落后的縣,與此相呼應的是,大量縣級政府存在著財政缺口。

由于縣級政府缺乏足夠的財政力量,縣域地區(qū)的教育、文化、社會保障等公共服務的質量和普及程度均不盡如人意;更重要的是,由于縣級政府在管理縣域經(jīng)濟發(fā)展方面由于經(jīng)濟調控能力和手段比較有限,在與城市等市場主體的競爭中處于弱勢狀態(tài),使得縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構和發(fā)展程度都相對落后的地位。與不斷強大的中國整體實力和越來越多的發(fā)展迅猛的中心城市相比,縣域經(jīng)濟發(fā)展處于很不協(xié)調的狀態(tài),幫助縣域經(jīng)濟走出困境,實現(xiàn)縣域經(jīng)濟發(fā)展是當前政府需要嚴肅對待和解決的問題。

從2007年起,江蘇省啟動了財政體制的省直管縣改革,經(jīng)過五年多的探索,江蘇縣級區(qū)域經(jīng)濟飛速發(fā)展。在財政體制的省直管縣改革中,省政府向縣級政府下放了財權、經(jīng)濟管理審批權等權利,一系列的改革手段有效地解除了縣級區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的束縛,推動了蘇南、蘇中、蘇北各個縣級區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。

近20多年來,江蘇省的百強縣所占比例在全國位居前列,2012年全國經(jīng)濟百強縣中,江蘇省占了22個,其中昆山市位列百強縣的第三名。必須承認,江蘇省的財政體制的省直管縣改革改善了縣級政府的社會管理效能、提高了政府的行政效率,從而有效的促進了江蘇省縣級區(qū)域經(jīng)濟的大力發(fā)展,這樣的實踐是中國進行地方政府改革必須重視的寶貴經(jīng)驗。

目前已有的經(jīng)驗表明,財政體制的省直管縣卓有成效,雖然江蘇省的行政體制省直管縣改革還在試點地區(qū)(昆山、泰興、沭陽)實踐的層面,但行政體制省直管縣對于改變現(xiàn)有政府層級多、行政成本大、縣級政府職能缺失、縣域經(jīng)濟發(fā)展落后等問題方面起到一定作用。中央政府也認識到了省直管縣的作用,先后下發(fā)通知和文件,號召各省份選擇條件允許的縣(市)進行財政體制及行政體制的“省直管縣”改革。在2009年的政府一號文件中,特別強調了在糧油棉豬生產(chǎn)大縣可以試推廣“省直管縣”財政體制改革,并鼓勵條件適合的省份進行“省直管縣”行政體制改革實驗。

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二、研究文獻綜述與研究方法

(一)文獻綜述

從我國實施“強縣擴權”改革和“省直管縣”的財政體制改革以來,學術界高度關注,各領域的專家、學者從各自學科的角度,對市地級市管縣體制改革進行了分析和探究,具體來說主要有如下四個角度:

1、“省直管縣”的財政體制改革促進經(jīng)濟發(fā)展的角度。此種觀點認為,一步到位地調整行政區(qū)劃在實際操作上存在著不小的難度,因而可以先從對財政層級結構進行調整下手,以財政體制的“省直管縣”帶動行政體制的“省直管縣”,最后即可達到行政區(qū)劃改革的最終目標。此種觀點同時提出了“扁平化財政管理體制,具體為:首先要減少財政層級,避免多層財政級別造成的重復浪費;其次減少財政層級的同時,規(guī)范各級的財權劃分;三是按照效率和公平的原則,進一步規(guī)范事權劃分。此種觀點己經(jīng)在中國現(xiàn)實中的省縣財政關系中推行開來,即為財政體制上的“省直管縣”。

2、行政區(qū)劃劃分的歷史沿革與現(xiàn)實需要“省直管縣”行政體制的角度。此種觀點認為,行政區(qū)劃會自動地跟隨隨社會、政治、歷史現(xiàn)狀的變遷而改變,行政區(qū)劃的變遷具有一定的繼承性,以此更好地適應區(qū)域發(fā)展,以便合理地配置社會和自然有限的資源,從而更有效地保障國家利益及實現(xiàn)社會發(fā)展。在某種程度上講,由“市管縣”的體制到“省管縣”體制的改革,就是順應時代發(fā)展的趨勢,是對當前行政管理體制的一場自我革新。此種觀點視為從行政區(qū)劃的角度論證我國實施省管縣的合理性。

3、“市管縣”弊端需要“省直管縣”的角度。此種觀點認為,目前的“市管縣”體制存在諸多問題,主要表現(xiàn)在:第一,規(guī)模小、福射功能弱的地級市,“小馬拉大車”,并未帶動所轄縣發(fā)展。第二,普遍存在市“吃”縣、市“刮”縣現(xiàn)象,市縣矛盾突出。第三,經(jīng)濟績效并不突出,自身經(jīng)濟發(fā)展能力不強的地級市不僅不能帶動周圍的縣域經(jīng)濟發(fā)展,反而成為阻礙縣域經(jīng)濟發(fā)展的障礙,等等。因此,這種觀點要求改變市管縣的體制,直接實施省管縣的體制。

4、“省直管縣”改革背景下的地級市的定位及職能匹配角度的研究。我國學界關于“省直管縣”的研究中,學者們一般將如何定位地級市放入了省直管縣'改革的困境”之中,而從和“省直管縣”研究的其他角度的文獻相比較而言,專門研討解決地級市定位的文獻比重較小。學者張占斌論述,即使從管理層次上取消了地級市,但地級市的行政建制卻沒有裁撤,地級市的中心城市的作用反而不會被削弱,在某種程度上而是被加強了。在這種情況下,調整地級市的行政區(qū)劃解決中心城市發(fā)展過程面臨的發(fā)展空間問題則成了一條必須之路。學者呂孝勝與劉慎松也認為,地級市應在合理劃分事權基礎上擴大財源,首先要大力發(fā)展自己的財政能力以此加強城市建設,其次要通過自身的發(fā)展帶動縣域經(jīng)濟的發(fā)展,最終達到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目的。學者吳金群則從“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”角度探討了“省管縣”的體制改革,他在文章中提出的“雀管縣”后的“城鄉(xiāng)分治”的觀點,這種觀點不但是變革我國被行政體制固化的城鄉(xiāng)二元結構的重要思路和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要手段,而且從行政組織結構和管理體制改革的角度看也是為市縣關系的重新構建提供了有益參照。從以上學者的論述中,能夠得出一個結論:學界在對于地級市在此次改革中的定位、日后扮演的角色是什么、應該通過何種方式途徑實現(xiàn)定位的轉變等問題上并未進行深入的論證。

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第二章省縣管理體制相關理論概述

一、地方治理理論

上個世紀末,地方治理變革于歐美國家興起,該變革提倡建立分權化的地方自主管理和相互合作的府際間關系。經(jīng)過二十多年的發(fā)展與完善,地方治理理論形成了一套自己的理論思想。首先,地方治理的共識基礎為某種國家最低標準和某種政策具有優(yōu)先權,目的是將權力和資源從中央集中控制轉向一線的管理者、地方民主實體、社區(qū)。治理理論在整個的地方政府運行和變革中,都貫穿著治理理念,自始至終都是以當代治理理念作為基礎的。地方治理理論的關鍵詞就就是地方自治、分權、府際合作。

當今社會的縣級政府改革,可以以地方自治理論為依據(jù),通過省直管縣改革向縣級地方政府分權,構建地方治理的模式,將會對縣域經(jīng)濟的發(fā)展起到不可估量的作用。

(一)地方治理的內涵

從治理理論發(fā)展而來的地方治理理論有著寬泛復雜的內涵,學界對它從不同的角度進行了定義。一般而言,地方治理是指政府、社會團體等多組織主體在一個公民生活空間里積極響應公民需要,相互配合,提供公共服務,從而實現(xiàn)地方發(fā)展的自我管理模式。地方治理特點為擁有彈性的組織結構安排和獨立的制度結構,地方政府具備了更高效的回應性、更廣泛的公民參與性和更高程度的選擇權。

如果能在中國縣一級政權建立起縣級政府地方治理模式,從而在中國構建起地方治理模式,讓縣級政府成為一線的直接管理者,改變計劃經(jīng)濟體制下形成的“市管縣”行政格局,將在一定程度上改變中國縣域地區(qū)經(jīng)濟落后、農(nóng)村公共服務落后和城鄉(xiāng)差距增大的現(xiàn)狀。

(二)地方治理的內容

從維度上講,可分為縱向的分權地方治理與橫向的多中心地方治理。橫向的多中心地方治理是希望實現(xiàn)多主體(如政府、公民和市場)的相互協(xié)作;縱向的分權地方治理則是依據(jù)分權的理論思想探討怎樣更好進行上下級政府間的權力劃分、資源分配,以實現(xiàn)政府層級結構間的高效協(xié)調。

一般而言,分權主要為兩種形式:一是政府間內部的自上而下的放權;二是政府向社會分權。結合中國的省直管縣現(xiàn)實情況,強調縱向分權的地方治理就是運用下放權力等手段重新建立起從上到下的政府層級關系。這種分權主要指不同級別政府的權力調節(jié)配置,它主要包括政治權與決策權、事權與財權的重新分配和劃分。

地方治理的實踐包含了地方政府的重組,地方政府的重組包含了許多的創(chuàng)新改革手段,如重新調整組織結構的幅度、放寬行政權力,設定合理的管理權限等。地方政府重組還包括了一系列的功能調整和組織機構調整往往牽涉到權力的重新分配、行政區(qū)域的劃分、政府機構的重塑和府際關系的調節(jié)等。

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二、組織結構扁平化管理理論

合理有效的行政區(qū)劃的預期標是實現(xiàn)縱向上擁有合適的行政層級,橫向上有適宜的管理幅度�！翱v向上擁有合適的行政層級,橫向上有適宜的管理幅度既能大幅度減少行政管理的成本,又可以達到范圍內最大的管理效能�！耙虼�,要使整個國家的行政管理活動取得良好的效能必須科學地確定行政區(qū)劃管理層次”,從古至今的歷史資料表明,科學合理的行政區(qū)劃不僅要求層級適度、幅度適中,而且各層級的管理幅度也應該相互協(xié)調。在該理論上,企業(yè)組織結構扁平化理論給江蘇省的行政體制省直管縣的改革提供了有力的理論基礎。

(一)組織結構扁平化管理原理的內涵

二十世紀末以來,組織機構管理扁平化脫胎于新制度經(jīng)濟學,逐漸發(fā)展為管理層級與管理幅度關系原理的未來發(fā)展方向,“所謂組織扁平化,就是通過減少管理層級和擴大管理幅度,來建立一種緊湊的橫向組織”。其中,管理層級指組織縱向劃分的管理層級的數(shù)量,管理幅度則是指一級行政機關或者管理者直接領導和指揮的下級單位或者下屬的數(shù)量。管理幅度大的管理體系在縱向結構上會呈現(xiàn)一種扁型的形態(tài),通常我們稱之為扁平化組織。

(二)組織結構扁平化的特點

扁平化組織的構建以工作流程為中心而非部門職能,強調簡化管理層層級,注重權力下放,強調積極運用現(xiàn)代網(wǎng)絡通訊等技術手段,注重目標和績效管理。

從上世紀九十年代開始,組織扁平化在世界范圍內逐漸成為企業(yè)組織和行政組織的主要發(fā)展趨勢,因為扁平化組織指揮鏈條相對較短,且注重采用現(xiàn)代信息技術等交流手段,能夠快速適應外部環(huán)境的不斷變化,從而能夠實現(xiàn)管理團隊的有效運作。

(三)組織結構扁平化的意義

行政組織的扁平化具有重要意義:減少中間層級,能加速信息流通;管理重心下降,能改善決策環(huán)境;精減組織結構,能節(jié)省管理費用降低管理成本;強調自我管理,能開發(fā)人力資源;主張民主領導,能提高工作效率等。扁平化組織結構是現(xiàn)代社會中層級組織的發(fā)展趨勢和主導模式。因此,發(fā)展扁平化的組織,變革以往的多層級組織成為了未來組織規(guī)劃的一種發(fā)展方向。

目前,我國的行政組織結構以馬克斯韋伯的官僚制理論為依據(jù),遵循著“縱向層級制”和“橫向職能制”的構成原則。從縱向角度講,我國行政組織劃分為中央一省(自治區(qū)一市地區(qū)一縣(縣級市)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級,層次相對比較多,不可避免地造成人力、物力、財力的浪費,加重了社會的負擔;同時決策過多地集中在了上層,不可避免地降低了行政效率,助長了官僚主義作風,滋生了不少其他方面的問題,如腐敗等。

伴隨著我國經(jīng)濟大環(huán)境的改變,以及經(jīng)濟社會發(fā)展逐步進入新的階段,現(xiàn)有的縣域經(jīng)濟發(fā)展進入了更高的層次,原有的市管縣行政組織體制不僅難以適應經(jīng)濟發(fā)展的需要,而且在一定程度對縣域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了制約和阻礙作用。因此,變革現(xiàn)有的行政體制上的市管縣”,實行行政體制的省直管縣”,減少縱向上的地方政府層級,構建扁平化的行政組織是未來行政管理體制改革的重要趨勢。

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第三章江蘇省“省直管縣”行政體制改革的背景..........13

一、江蘇省“省直管縣”行政體制改革的原因...........14

第四章江蘇省“省直管縣”體制改革的基本內容......21

一、財政體制“省直管縣”改革........21

第五章江蘇省“省直管縣”行政體制改革的經(jīng)驗與問題.......24

一、江蘇省“省直管縣”行政體制改革的經(jīng)驗.........24

第五章江蘇省“省直管縣”行政體制改革的經(jīng)驗與問題

一、江蘇省“省直管縣”行政體制改革的經(jīng)驗

(一)省政府起主導作用

計劃經(jīng)濟時提出的“市管縣”體制,在特殊的時代背景、社會制度下確實幫助了很多地區(qū)以較快的速度實現(xiàn)了現(xiàn)代化、城市化�？墒怯捎谥袊�各咨市的條件差別較大,而且社會轉型較快,“市管縣”這種上而下的植入式發(fā)展方式在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中,逐漸的失去了原有的制度環(huán)境和作用條件,在促進縣域經(jīng)濟發(fā)展上能發(fā)揮的正面作用越來越小。

從2007年開始實行省直管縣”財政體制的江蘇省,關于如何實施省直管縣改革積累了一定的相關經(jīng)驗,同時使得該省的縣域經(jīng)濟發(fā)展一直處于全國領先的地位。

從以上改革可以看出,在財政體制省直管縣改革中,江蘇省省政府在改革中處于主導的地位,對市、縣的財政體制改革起到了主導、推動和監(jiān)督的作用。而江蘇省內的行政體制“省直管縣”改革試點,從財政體制省直管縣改革中提取經(jīng)驗,也是一個省級政府運用自己的行政權力打破阻礙經(jīng)濟發(fā)展的體制性約束的過程。根據(jù)中國的現(xiàn)實國情,省政府在地方治理中具有著關鍵的作用,省政府直接決定和推動省域內行政組織結構調整、權力配置等相關事宜。因此,江蘇省政府必須做好利益和權力的平衡,以此更好處理下一級的市縣之間的關系。只有由江蘇省政府主導改革,才能保證省內市、縣對政策執(zhí)行的效果。

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第六章江蘇省行政體制“省直管縣”改革的建議

一、合理調整省級政府的管理幅度

(一)減少縣級行政區(qū)域

學界研究認為,行政管理的幅度以不超過50個行政區(qū)域較為合適。江蘇省現(xiàn)有13個地級市和51個縣(市),如果再對部分區(qū)域較小的縣進行合并,并將部分缺乏發(fā)展空間的地級市與市區(qū)周邊的縣區(qū)合并,江蘇省實行省直管縣行政體制后實際管理幅度不會超過55個,根據(jù)理論,尚在在比較合理的范圍內。江蘇省內共有52個縣級地方政府,在數(shù)量上并不很多,但仍然應當先進行試點的漸進式改革路徑,以減少休克式療法對省政府職能可能產(chǎn)生的巨大壓力。

(二)地域優(yōu)勢減輕省級政府管理壓力

從省級政府的地域條件看,相對于新疆、內蒙等西部地域遼闊的省份,江蘇省本身具有轄域面積小、平原地區(qū)交通方便的特點,這為它推行行政體制“省直管縣”改革提供了硬件條件支持。這主要是因為,進行縱向政府間權力配置格局的調整,推行“省直管縣”行政體制改革,實現(xiàn)財政層級至行政管理層面上的省管縣的直接管理,從理論上講,這將在數(shù)量上極大地增加省級政府相應的各個職能部分的工作量。然而,較小的轄域面積,平原地區(qū)便利的交通等條件能夠在一定程度上減少政府的時間負荷。

關于電子政務。從政府辦公條件看,中國的政府普遍存在公務量大、公共行政技術落后的問題,使得現(xiàn)有的地方政府可以有效領導的政府幅度很有限。然而通過發(fā)展電子政務,可有效地提高省直管縣行政體制改革后可能面對的效率低下問題。雖然我國電子政務起步較晚,何在以信息化帶動工業(yè)化的戰(zhàn)略方針指導下,我國的電子政務建設進入了快速發(fā)展的階段。通過引進與發(fā)展電子政務,提高現(xiàn)代政府管理技術,同時培養(yǎng)提升政府工作人員的個人素質,最終達到提高政府管理能力增強政府執(zhí)行力從而有效在省內推行省直管縣行政體制改革的目的。

參考文獻（略）