發(fā)布時間：2015-02-06 16:58

 

　　[論文摘要]在環(huán)境行政過程中，充斥著大量明顯區(qū)別于行政法律行為的行政行為，這就是環(huán)境行政事實行為。文章通過對環(huán)境行政事實行為的類型化分析，意圖使環(huán)境行政行為的體系更加完善，以促進環(huán)境行政行為的依法實施，使我國的環(huán)境保護事業(yè)更好地發(fā)展。

　　[論文關鍵詞]行政事實行為 環(huán)境行政事實行為 輔助型 溝通型 服務型

　　環(huán)境保護行政機關為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、防治污染和其它公害， 會作出一系列的環(huán)境行政行為，這些環(huán)境行政行為有著不同的法律屬性，區(qū)分不同環(huán)境行政行為的法律屬性，并加強對環(huán)境行政行為法律屬性的研究，對于促進環(huán)境行政機關依法行政、保護和改善我們的生活與生態(tài)環(huán)境、防治污染及其它公害、促進社會主義現代化建設的發(fā)展， 均具有現實的指導意義。

　　一、環(huán)境行政事實行為的概念

　�。ㄒ唬┉h(huán)境行政行為的概念
　　所謂行政行為，是指行政主體運用行政職權所實施的對外具有法律意義、產生法律效果的行為。而環(huán)境行政行為是指國家環(huán)境保護行政機關依據國家環(huán)境保護的法律法規(guī)， 實施國家環(huán)境保護行政管理而發(fā)生法律效果的行為，即是國家環(huán)境保護行政機關實施環(huán)境保護的行政管理活動的總稱。
　�。ǘ�）環(huán)境行政事實行為的概念
　　德國魏瑪共和國時代的著名學者耶利·納克最早提出了行政事實行為這一概念。我國學者對于行政事實行為的概念有著多種界定，雖然至今尚未形成一致的看法，但是從中我們可以大致總結出行政事實行為的特征，即：行政事實行為的主體是行政機關及其工作人員；行政事實行為是行政主體行使行政職權的一種方式， 受到行政法原理及規(guī)則的約束；行政事實行為不直接產生法律效果，或者說產生的法律效果與行政主體的意思表示無關，而是由法律直接規(guī)定的。
　　根據行政事實行為的特征分析，對比上文環(huán)境行政行為的概念，我們可以看出環(huán)境行政事實行為的獨特之處在于它的法律效果的間接性，即這種環(huán)境行政行為不會直接為相對人設定權利義務關系，即使相對人的權利義務關系因為環(huán)境行政事實行為而發(fā)生了改變，也并非由環(huán)境行政機關的意思表示而發(fā)生，而是源于相關法律的規(guī)定。

　　二、環(huán)境行政事實行為的分類

　　將行政事實行為分類，有利于針對性地研究各種類型行政事實行為的特征以及救濟手段，并健全行政事實行為理論體系。以行政事實行為的功能指向為標準，可以將行政事實行為分為輔助型、溝通型、服務型三種。
　�。ㄒ唬┹o助型環(huán)境行政事實行為
　　輔助型環(huán)境行政事實行為，指的是環(huán)境行政主體依據相關環(huán)境法律法規(guī)所規(guī)定的職權，在法定職責范圍內實施的對環(huán)境行政行為及環(huán)境行政法律行為具有輔助、幫助性質的實際行政行為。具體類型有：
　　1.完善型環(huán)境行政事實行為
　　各級政府環(huán)保部門為了實現政府環(huán)境保護的職責，實施了一系列環(huán)境基礎設施建設行為，包括生活污水處理、危險廢物處置、污泥無害化處理、生活垃圾處理等設施的建設行為。具體包括建設各類污水集中處理廠、生活垃圾轉運站、垃圾焚燒發(fā)電廠、垃圾衛(wèi)生填埋場、生活污水污泥堆肥項目、污泥干化填埋裝置等等。這些都屬于部門完善型的行政事實行為，因為這些行為都是為了完善環(huán)境保護部門為環(huán)境安全而服務的職責。
　　2.程序型環(huán)境行政事實行為
　　在環(huán)境執(zhí)法過程中，常常會對實施違法行為的相對人采取處罰措施，而執(zhí)行處罰決定前的各種準備行為、實現處罰決定的行為、處罰后的存檔備案行為，都是典型的程序型環(huán)境行政事實行為。比如說，在處罰決定之前在部門網站上通報環(huán)保不達標生產重點企業(yè)名單的行為以及做出處罰決定后在網上公布行政處罰決定書的行為。
　　3.處理型環(huán)境行政事實行為
　　在日常的環(huán)境行政管理過程中，有著大量的建設、維持行為，包括對建設項目環(huán)境影響評價報告書的受理行為以及對申請環(huán)境信息公開、行政審批人員的接待行為等等。這些都是處理型的行政事實行為。
　　4.即時型環(huán)境行政事實行為
　　在面對環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件以及突發(fā)的環(huán)境事件時，各級環(huán)保部門需要及時實施具有恢復性的調查處理、應急預警等行為，這就屬于即時型的行政事實行為。
　　5.職責型環(huán)境行政事實行為
　　環(huán)境行政主體的職責在于保護和改善各區(qū)域的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，為了實現這一職責，實施了各種履行職責的行政事實行為。比如說制定大氣污染防治專項規(guī)劃、水污染防治專項規(guī)劃、環(huán)保科技與產業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃等行政規(guī)劃行為；對轄區(qū)內污染源排放污染物情況和對海洋及生態(tài)破壞事件實施現場監(jiān)督、檢查，并參與處理的行政監(jiān)察行為；對重點污染源自動監(jiān)控數據有效性審核行為等等。
　　6.充實型環(huán)境行政事實行為
　　近年來，我國一些地方以環(huán)保行政合同的方式輔助環(huán)境管理工作。這是一種有效、有益的嘗試。而在這個過程中，環(huán)保部門與環(huán)境相對人簽訂、實施、變更環(huán)保行政合同的行為就屬于充實型的環(huán)境行政事實行為。
　�。ǘ�）溝通型環(huán)境行政事實行為
　　溝通型環(huán)境行政事實行為指的是環(huán)境行政主體為了很好地實現行政目標，完成行政任務，發(fā)揮行政職能，履行行政職責，在積極主動地與環(huán)境行政相對人進行接觸、聯系的過程中實施的行政行為。具體類型有：
　　1.商議型環(huán)境行政事實行為
　　為了協調各區(qū)域之間的環(huán)境保護標準和目標，各個環(huán)保部門之間會進行非正式的協商活動；在簽訂環(huán)境行政合同之前環(huán)保部門也會與公民進行相關的洽商，這些屬于商議型環(huán)境行政事實行為。
　　2.協調型環(huán)境行政事實行為
　　環(huán)保部門在處理解決環(huán)境信訪（來訪）以及處理解決各種環(huán)境糾紛的過程中，以中介人的身份介入到他人的環(huán)境問題中，解決群眾的合理訴求，打擊環(huán)境違法行為，這屬于協調型的環(huán)境行政事實行為。

　　3.說明型環(huán)境行政事實行為
　　在治理環(huán)境的過程中，環(huán)境行政部門開展了各種專項治理工程，比如說藍天碧水工程、流域環(huán)境綜合整治工程、農村環(huán)境連片整治工程、重點行業(yè)環(huán)境整治工程等。為了使社會公眾及環(huán)境行政相對人對這些工程有充分的理解，環(huán)保部門對這些工程進行了充分的解釋和說明，這就屬于說明型的環(huán)境行政事實行為。
　　4.融合型環(huán)境行政事實行為
　　在環(huán)境保護領域，有著多種合作行為，包括行政主體與社會組織及個人的合作，也包括行政主體之間的行政合作。比如說為了解決環(huán)境治理中存在地域分割、部門分割、跨域環(huán)境污染問題突出、環(huán)境治理難度大的問題，環(huán)保部門采取了政府合作的方式共同采取措施，建立了環(huán)境領域的政府合作機制，這種行為就屬于融合型的環(huán)境行政事實行為。同時，，環(huán)保部門開展的各種國際交流與合作的行為也屬于這種類型的范疇。
　　5.認知型環(huán)境行政事實行為
　　認知型行政事實行為是一種表示行為，它不以直接影響行政相對人的權利義務為目的。在環(huán)境領域，它包括：發(fā)布建設項目環(huán)境影響評價文件審批結果以及建設項目竣工環(huán)保驗收結果的答復行為；發(fā)布設項目主要污染物排放總量核定辦法的指導性計劃行為；發(fā)布環(huán)�？萍汲晒�的發(fā)布信息行為等。
　�。ㄈ�）服務型環(huán)境行政事實行為
　　1.透明型環(huán)境行政事實行為
　　環(huán)保部門公告排污費的管理情況、公告專項資金的管理情況、公告政府招投標的信息以及通告環(huán)境影響評價的批復情況都屬于透明型的環(huán)境行政事實行為。
　　2.告知型環(huán)境行政事實行為
　　環(huán)保部門發(fā)布重點城市空氣質量日報、全國主要流域重點斷面水質自動檢測周報以及各年度環(huán)境質量公報的行為屬于告知型環(huán)境行政事實行為。
　　3.幫助型環(huán)境行政事實行為
　　近年來，在很多地區(qū)出現了環(huán)保提示短信，其內容包括提示車主環(huán)保標志即將過期或已過期，應盡快進行尾氣檢測并領取環(huán)保標志，避免受到區(qū)域限行政策的處罰或者提示娛樂企業(yè)業(yè)主在高考期間控制音量的排放，以免因為影響考生而受到處罰。這種發(fā)送環(huán)保提示短信的行為就是一種幫助型的行政事實行為。
　　4.鑒證型環(huán)境行政事實行為
　　在環(huán)境行政管理過程中，環(huán)境行政部門需要在建設項目立項時就進行環(huán)境影響評價的審核工作，在建設項目竣工時還要進行環(huán)保驗收，這就是鑒證型環(huán)境行政事實行為。其他方面還包括核安全管理行政審批、污染防治行政審批等。
　　5.獎勵型環(huán)境行政事實行為
　　為了促進企業(yè)和民眾加入到環(huán)境保護的行列中，環(huán)保部門對一些熱心環(huán)保事業(yè)、積極完成環(huán)保指標的企業(yè)和個人進行了表彰，比如說表彰“綠色學校”、“綠色社區(qū)”、命名“環(huán)境教育基地”、表彰環(huán)境友好型資源節(jié)約型先進企業(yè)、表彰城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治先進個人、先進集體等。這些都屬于獎勵型環(huán)境行政事實行為。
　　6.懲罰型環(huán)境行政事實行為
　　環(huán)保部門對于一些環(huán)保不達標的企業(yè)進行通報批評、公布黑名單的行為就是典型的懲罰型環(huán)境行政事實行為。

 

　　三、環(huán)境行政事實行為的意義

　　（一）輔助型環(huán)境行政事實行為的意義
　　相對于主環(huán)境行政行為而言，輔助型環(huán)境行政事實行為雖然只是一個幕后幫助者的角色，但是它依然有其重大意義。
　　環(huán)境保護問題是一個十分復雜的問題，水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等等，涉及的領域多，涉及的人員范圍廣，故政府在實施環(huán)境行政行為的時候，就更需要各種不同的輔助行為來幫助主行為的完成。僅僅關注主行政行為似乎可以讓整個行為的框架更為牢固，但是如果在輔助的方面出現紕漏，整個框架很可能依然脆弱，經不起人民的考驗。而輔助型環(huán)境行政事實行為正是關注這些細節(jié)問題，從小處著手，完善了整體的結構，成就著主行政行為的全面實現。
　�。ǘ�）溝通型環(huán)境行政事實行為的意義
　　溝通是解決問題的重要方法，在實施行政行為的過程中也是如此。在環(huán)境執(zhí)法的過程中，一件環(huán)境糾紛往往涉及許多民眾，環(huán)境污染事件也可能涉及眾多排污企業(yè)，地域范圍也可能涉及多個環(huán)保部門，面對這樣的局面，環(huán)境行政主體必須建立一種溝通機制，實現上情下達、下情上報、知情必實、實情必知的狀態(tài)；在處理解決問題時，也要多方合作，不僅僅實現政府與政府的合作，還有實現政府與社會組織的合作，這樣才能快速合理地做出決策，解決問題。
　�。ㄈ�）服務型環(huán)境行政事實行為的意義
　　政府核心理念就是為人民服務，為了更好地踐行這一理念，就需要完善各種服務型行政事實行為。在環(huán)境保護領域，政府面對的不僅僅是多變的大自然，更加主要的是各種排污企業(yè)、建設單位以及公民個人，只有處理好與他們的關系，才能真正實現保護環(huán)境的目的。
　　服務型的環(huán)境行政事實行為的意義，不僅僅在于為環(huán)境行政相對人提供便利，更在于在服務的過程中，讓相對人知道環(huán)境保護的各種標準、各種要求，從而認真主動地按照政府的要求去做，這樣才能發(fā)揮人民保護環(huán)境的能動性。這種事先主動行為的意義比懲戒已經對環(huán)境造成破壞的行為要大得多，未雨綢繆總是強于亡羊補牢的。這種服務型的行為，既能讓相對人的利益得到保障，又可以促進環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，各級政府的環(huán)保部門應該對這個方面重點關注。

 

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