本文關(guān)鍵詞：中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具選擇，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具選擇
魏淑艷 ， 郭隨磊
（東北大學(xué) 文法學(xué)院 ， 遼寧 沈陽 １１０８１９ ） 摘　要 ： 與既往文獻相比 ， 在新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策未達到預(yù)期效果的原因分析中 ， 運用政策工具視角能增 加研究解釋力 。 在新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策工具研究中 ， 存在管制工具過多和內(nèi)部政策工具不足的問題 。 完 善政策工具選擇應(yīng)該引入“新治理 ” 理念

， 選擇市場化和社會化政策工具 ， 圍繞政策工具選擇 ， 優(yōu)化政府自 身組織形式 。 具體而言 ， 通過市場化政策工具增加企業(yè)發(fā)展新能源汽車的動力 ， 通過社會化政策工具提高 社會與新能源汽車發(fā)展協(xié)同度 ， 通過內(nèi)部政策工具增強政府對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)力 。 關(guān)鍵詞 ： 新能源汽車 ； 產(chǎn)業(yè)政策 ； 新治理理念 ； 政策工具 ＤＯＩ ： １０ ． ６０４９ ／ｋｊｊｂｙｄｃ ． ２０１４０４０４４６ 中圖分類號 ： Ｆ ４２６ ． ４７１ 　 　 　 　 文獻標識碼 ： Ａ 　 　 　 　 文章編號 ： １００１‐７３４８ （２０１４ ）２１‐００９９‐０５

０ 　 引言
推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基于我國國情的戰(zhàn)略 選擇 。 ２００９ 年 ， 政府對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的支持政策密 集出臺 。 ２０１３ 年 ， 政府制定了新一輪新能源汽車示范 推廣政策 。 在新能源汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和市場規(guī)模 上， 我國與發(fā)達國家仍有較大差距 。 在此背景下 ， 本研 究從操作層面對政府政策工具進行反思 。

汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中 ， 存在財稅激勵制度 、 政府采購制 度、 專利保護制度不完善等問題 。 （３）從政策工具的角度對政策文本進行分析 。 陳 ［３ ］ 軍 認為 ， 產(chǎn)業(yè)政策中存在法規(guī)管制類 、 消費刺激類政 策工具過多而研發(fā)類政策工具過少的問題 。 １． ２ 　 政府與外部關(guān)系 新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及政府與外部的關(guān)系定位 問題 ， 研究者從政府與市場 、 政府與社會關(guān)系等角度進 行了深入研究 。 （１）符貴興與陳志從政府與市場關(guān)系的角度 ， 分析 了新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策無法取得預(yù)期效果的原因 。 符 ［４ ］ 貴興 認為 ， 我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策總體上受汽車 產(chǎn)業(yè)政策的影響 。 在汽車產(chǎn)業(yè)政策中 ， 過多的行政管 制破壞了市場機制 ， 應(yīng)采用放松準入管制 、 增加中小城 市試點運行 、 建立零排放信用交易制度等市場化手段 。 ［５ ］ 陳志 認為 ， 在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中 ， 政府通過 “順市場” 、 “逆市場” 兩種方式發(fā)揮關(guān)鍵作用 。 目前 ， 戰(zhàn) 略性新興產(chǎn)業(yè)政策的問題是過度重視政府對市場的推 動作用 ， 而輕視對市場無效性問題的解決 。 ［６ ］ （２）薛奕曦等 從政府與社會關(guān)系的角度對新能源 汽車產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行阻礙進行分析 。 他們認為 ， 從傳 統(tǒng)汽車到新能源汽車的轉(zhuǎn)型需要政策 、 文化 、 消費者習(xí) 慣、 技術(shù) 、 市場 、基礎(chǔ)設(shè)施等因素的共同推動 。 在新能 源汽車發(fā)展的早期階段 ， 這些要素的內(nèi)部聯(lián)系形成新 能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大障礙 。 因此 ， 政府在制定產(chǎn)

１ 　 文獻綜述
對于新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策無法取得預(yù)期效果的原 因， 研究者主要從 ３ 個方面進行分析 ： 政策文本 、政府 與外部關(guān)系和政府內(nèi)部關(guān)系 。 １． １ 　 政策文本 政策文本是公共政策的表現(xiàn)形式 ， 政策文本質(zhì)量 與新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策效果相關(guān) 。 從政策文本的角度 ， 探究我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策無法取得預(yù)期效果的原 因， 研究者從以下方面給出了解釋 ： （１）通過政策梳理 ， 發(fā)現(xiàn)政策文本中的問題 。 安海 ［１ ］ 彥 發(fā)現(xiàn) ， 產(chǎn)業(yè)政策在維護企業(yè)發(fā)展環(huán)境 、推動技術(shù)進 步方面存在缺位 ， 需要進一步完善 。 （２）從制度安排的角度對政策文本進行分析 。 蔣 ［２ ］ 俐俐 認為 ， 在初始制度安排上 ， 存在忽視市場需求 、 研 發(fā)安排不合理 、生產(chǎn)準入門檻過高等問題 。 在新能源

收稿日期 ： ２０１４‐０６‐２５ 作者簡介 ： 魏淑艷 （１９６５ － ） ， 女 ， 遼寧北鎮(zhèn)人 ， 博士 ， 東北大學(xué)文法學(xué) 院教授 、博 士生導(dǎo)師 ， 研究方向 為公共政 策 、 地方政 府管理與公 共危 機管理 ； 郭隨磊 （１９８７ － ） ， 男 ， 河南駐馬店人 ， 東北大學(xué)文法學(xué)院公共管理系博士研究生 ， 研究方向為產(chǎn)業(yè)政策 、 政策工具與治 理理論 。

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科技進步與對策 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 ２０１４ 年

業(yè)政策時 ， 需要綜合考慮 ， 既要重視新能源汽車的技術(shù) 進步 ， 又要促進社會對發(fā)展新能源汽車的協(xié)同 ， 而實現(xiàn) 社會協(xié)同是我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的薄弱環(huán)節(jié) 。 １． ３ 　 政府內(nèi)部關(guān)系 陳玲 在考察新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策在地方層面的 執(zhí)行情況后發(fā)現(xiàn) ， 地方政府執(zhí)行中央政府產(chǎn)業(yè)政策的 實質(zhì)動機是經(jīng)濟激勵 。 由于新興產(chǎn)業(yè)的市場回報無法 及時兌現(xiàn) ， 因此 ， 發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)對地方政府的經(jīng) 濟激勵具有不確定性 ， 造成新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行 ［８ ］ 不力 。 胡少華 認為 ， 經(jīng)濟分權(quán)是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要 原因 。 經(jīng)濟分權(quán)可以促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展 ， 但前 提是通過改進績效評估機制克服經(jīng)濟分權(quán)的負面影 響， 而當前的績效評估方式過于重視經(jīng)濟總量的增加 。 綜上所述 ， 現(xiàn)有文獻從政策文本 、政府與外部關(guān) 系、 政府內(nèi)部關(guān)系等角度 ， 對我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策 無法取得預(yù)期效果的原因進行了分析 ， 但研究成果缺 乏系統(tǒng)性 。 因此 ， 有必要從政策工具視角 ， 對新能源汽 車產(chǎn)業(yè)政策進行深入研究 。 政策工具即政府為實現(xiàn)政 ［９ ］ 策目標所利用的方法和手段 。 本文結(jié)合新能源汽車 產(chǎn)業(yè)政策文本和執(zhí)行狀況 ， 對政府政策工具進行總結(jié) 并找出問題 ， 再從政府與外部關(guān)系 、 政府內(nèi)部關(guān)系分析 原因并給出對策 。
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２ 　 新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具
為實現(xiàn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標 ， 政府采用 了多種政策工具 。 這些政策工具按照不同標準可分為 不同類型 。 按照政策工具作用對象不同 ， 分為作用于 政府自身的內(nèi)部政策工具 （如組建相應(yīng)的管理機構(gòu) ）及 作用于政府之外的外部政策工具 （如消費試點補貼 ） 。 按照政府介入程度 ， 外部政策工具又可分為利用行政 規(guī)定的管制性工具 、 借助市場機制的市場化工具和依 靠社會力量的社會化工具 。 政策工具可以從經(jīng)驗上被 劃分為最基本的單位 ， 分析新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策工具 ， 可從這些基本單位著手 。 ２． １ 　 技術(shù)進步政策工具 ２． １． １ 　 研發(fā)投入 政府對新能源汽車的研發(fā)投入主要包括兩類 ：① 依托政府部門相關(guān)科研項目 ， 為技術(shù)研發(fā)提供資金支 持 ；② 依托優(yōu)勢企業(yè) ， 為有技術(shù)實力的企業(yè)提供技術(shù)創(chuàng) 新獎勵資金 。 ２００１ 年 ， 我國啟動了 ８６３ 電動汽車重大 專項 ， 形成了“三縱三橫” 的研發(fā)格局 。 “十一五” 期間 ， 包括國內(nèi)企業(yè) 、 大學(xué)院校 、 研究機構(gòu)在內(nèi)的 ４３２ 家單位 構(gòu)建了我國新能源汽車聯(lián)合研發(fā)體系 。 ５ 年間 ， 新建立 的 １５ 個新能源汽車國家重點實驗室 、 研發(fā)中心和 ４８ 個 電動汽車研發(fā)平臺使新能源汽車研發(fā)體系進一步拓 展， ５９ 項新能源汽車技術(shù)標準 、２ ０１１ 項專利等研發(fā)成 ［１０ ］ 果為新能源汽車產(chǎn)業(yè)化打下了良好的基礎(chǔ) 。 截至 ２０１３ 年 ， 已啟動“十二五” 科技支撐計劃 、 ８６３ 計劃電動

汽車 類 項 目 ３９ 個 ， 科 技 經(jīng) 費 預(yù) 算 達 １３ ． ５７ 億 元 。 ２０１２ 年 ， 政府頒布新能源汽車創(chuàng)新獎勵政策 ， 支持對象 包括新能源汽車整車項目 （純電動 、插電式混合動力 、 燃料電池汽車 ）和動力電池項目兩類 。 申請獎勵資金 的企業(yè)需具有較強的研發(fā)能力和產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ) 。 受到獎 勵的企業(yè)包括江淮 、 長安 、 比亞迪等 。 ２５ 個支持項目包 括 １１ 項新能源乘用車 、 ６ 項新能源商用車和 ８ 項動力 ［１２ ］ 電池項目 。 ２． １． ２ 　 建立新能源汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟 通過新能源汽車整車企業(yè) 、 關(guān)鍵零部件企業(yè) 、 能源 供應(yīng)企業(yè) 、 高校及科研院所間的合作 ， 成立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟匯 集優(yōu)勢資源 ， 促進新能源汽車技術(shù)進步 。 在政府的影 響下 ， 我國建立了中央和地方兩類產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟 。 中央聯(lián) 盟包括中央企業(yè)電動汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和電動汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián) 盟， 前者由國資委牽頭組建 ， 旨在統(tǒng)一央企資源建立新 能源汽車技術(shù)平臺 、技術(shù)標準 ， 共同進行技術(shù)研發(fā) ； 后 者在汽車工業(yè)協(xié)會倡導(dǎo)下成立 ， 包括產(chǎn)銷量排名前十 的汽車企業(yè) 。 地方政府推動或企業(yè)自發(fā)組織 ， 成立了地方新能 源汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟 。 自 ２００９ 年 ３ 月北京新能源汽車產(chǎn)業(yè) 聯(lián)盟成立以來 ， 全國已經(jīng)成立了數(shù)十家地方產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟 。 每個聯(lián)盟至少有一個地方性企業(yè)主體 ， 北京 、上海 、重 慶、 廣東 、 吉林 、 河南和安徽等地方產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟分別對應(yīng) 北汽 、 上汽 、 長安 、 廣汽 、 一汽 、 宇通和江淮 。
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２． ２ 　 產(chǎn)業(yè)化政策工具 ２． ２． １ 　 試點補貼 ２００９ 年 ， 政府開展了新能源汽車試點補貼 。 近年 來， 試點補貼城市數(shù)量由 １３ 個增加到 ８６ 個 （根據(jù)科技 部網(wǎng)站整理 ） ， 試點范圍從公共服務(wù)領(lǐng)域拓展到私人領(lǐng) 域 。 依據(jù) ２０１３ 年的新政策 ， 補貼依據(jù)從電池動力組改 為純電續(xù)航里程 ， 純電動乘用車補貼金額按續(xù)航里程 分為 ３ ． ５ 萬元 、 ５ 萬元和 ６ 萬元 ３ 檔 ， 插電式混合動力 乘用車在純電動條件下續(xù)航里程達到 ５０ ｋｍ 以上 ， 統(tǒng)一 補貼 ３ ． ５ 萬元 。 地方政府實施配套補貼 ， 如上海 、 廣州 、 深圳按照１ ∶ １ 的比例進行補貼 ， 乘用車補貼額度最高 達 １２ 萬元 ， 公交客車補貼額度最高達 ５０ 萬元 。 為了打 破地方保護主義 ， 中央政府將補貼資金撥付給生產(chǎn)企 業(yè)， 在推廣的新能源汽車中 ， 外地品牌不低于 ３０％ ， 不 得設(shè)置或變相設(shè)置障礙去限制外地品牌車輛進入本地 ［１３ ］ 市場 。 ２． ２． ２ 　 稅收減免 ２０１２ 年 ， 政府對新能源汽車免征或減半征收車船 稅 。 同年 ， 國稅總局和交通運輸部下發(fā)枟關(guān)于城市公交 企業(yè)購置公共汽電車輛免征車輛購置稅的通知 枠 惠及 新能源公共汽車 。 免稅政策加上補貼政策使得政府對 新能源公共汽車支持力度空前 。 以一輛價格為 １５０ 萬 元、 長度為 ９ ｍ 的純電動公交車為例 ， 它可獲得國家補 貼 ４０ 萬元 ， 免購置稅 １５ 萬元左右 （購置稅 １０％ ） 、 免車

　

第 ２１ 期 　 　 　 　 　 　 　 　 魏淑艷 ， 郭隨磊 ： 中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具選擇

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船稅約 ７００ 元 ／年 ， 再加上地方補貼 ， 受政府支持力度 較大 。 而新能源純電動乘用車僅可獲得免車船稅優(yōu) 惠， 仍需繳納計稅價格 １０％ 的購置稅 。 因此 ， 當前對新 能源乘用車的稅收減免 ， 其象征意義大于實際意義 ， 顯 示出政府對新能源汽車的扶持態(tài)度 。 ２． ２． ３ 　 政府采購 ２００９ 年 ， 國家出臺 枟 汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃枠 和 枟試點示范推廣通知枠 ， 縣級以上政府可以優(yōu)先在城市 公交 、 出租 、 公務(wù) 、環(huán)衛(wèi) 、郵政 、機場等領(lǐng)域推廣使用新 能源汽車 。 但在示范試點中 ， 應(yīng)用范圍集中在公交車 和出租車領(lǐng)域 ， 政府公務(wù)采購沒有響應(yīng) 。 ２０１３ 年實施 的新政策對公共領(lǐng)域使用新能源汽車作出了強制規(guī) 定， 即新能源汽車占新增用車的比例不得低于 ３０％ 。 而對于公務(wù) 、 公交 、環(huán)衛(wèi)和物流車輛的具體數(shù)量分配 ， 沒有明確規(guī)定 。 ２． ２． ４ 　 生產(chǎn)及產(chǎn)品準入 根據(jù)對于新能源汽車生產(chǎn)及產(chǎn)品準入的規(guī)定 ， 新 能源汽車必須在綜合車輛動力控制和驅(qū)動方面具有先 進技術(shù)并形成技術(shù)原理 ， 企業(yè)至少應(yīng)掌握汽車車載能 ［１４ ］ 源系統(tǒng) 、 驅(qū)動系統(tǒng)及控制系統(tǒng)之一的核心技術(shù) 。 只 有被納入工信部枟車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告枠 且處于成 熟期的電動汽車產(chǎn)品才能進入市場 。 通過制定準入規(guī) 則， 規(guī)范了企業(yè)及產(chǎn)品進入秩序 ， 為新能源汽車產(chǎn)業(yè)化 奠定了基礎(chǔ) 。

３ 　 新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策工具 ： 問題及根源
３． １ 　 新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策工具的主要問題 ３． １． １ 　 過多選用管制性工具 在新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展中 ， 政府既是 “ 掌舵者 ” 又 是“劃槳者” ， 政府選擇代替了市場選擇 ， 政策工具具有 明顯的管制特征 。 在研發(fā)投入上 ， 政府把研發(fā)資源主 要投入到了政府部門或政府部門所屬的事業(yè)單位 。 目 前， 我國新能源汽車高端研發(fā)資源的 ９０％ 掌握在政府 ［１５ ］ 所屬科研院所 。 如國資委牽頭組建的中央企業(yè)電動 汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟 ， 是典型按資排輩的組織 ， 違背了建立產(chǎn) 業(yè)聯(lián)盟的初衷 。 在產(chǎn)業(yè)化政策工具選擇上 ， 具有濃重的管制色彩 。 以試點補貼為例 ， 管制表現(xiàn)為按行政區(qū)域劃分市場 。 政府只在試點區(qū)域?qū)π履茉雌�車進行補貼 ， 人為地把 新能源汽車銷售局限在多個區(qū)域性市場 。 另外 ， 管制 還表現(xiàn)為人為規(guī)定銷量比例 。 在試點范圍示范應(yīng)用車 輛中 ， 外地品牌占比不得低于 ３０％ ， 公共領(lǐng)域新增用車 ３０％ 為新能源汽車 ， 這些都是違背市場運行機制的行 政強制 。 以生產(chǎn)準入為例 ， 靠行政手段制定較高的準 入門檻 ， 使適應(yīng)市場需求的產(chǎn)品不能生產(chǎn) 。 ３． １． ２ 　 政策工具缺乏有機組合 政策環(huán)境是復(fù)雜的 ， 需要政府采用多種政策工具 應(yīng)對 。 政策目標的實現(xiàn)有賴于政策工具有機組合 ， 形

成合力 。 在新能源汽車政策工具選擇上 ， 政策工具間 缺乏有機聯(lián)系 ， 表現(xiàn)為研發(fā)投入與產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟之間缺乏 聯(lián)系 。 在發(fā)達國家 ， 政府制定具有前瞻性的科技研發(fā) 計劃 ， 通過對產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的財政支持 ， 實現(xiàn)共性關(guān)鍵技術(shù) 的突破 。 如美國新一代汽車合作伙伴計劃 、Ｆｒｅｅｄｏｍ Ｃａｒ 計劃 、 日本氫能與燃料電池合作計劃等均有單個或 ［１６ ］ 多個政府部門提供資金支持并參與其中 。 我國政府 研發(fā)投入一部分流向政府機構(gòu) ， 一部分流向單個企業(yè) ， 研發(fā)投入與產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟缺乏內(nèi)在聯(lián)系 。 由此可見 ， 政府 研發(fā)投入效力低 ， 產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟形同虛設(shè)或功能異化 。 在推進產(chǎn)業(yè)化方面 ， 政策工具不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象更為 突出 。 對消費者進行補貼 ， 是為了刺激消費 ， 而補貼政 策工具因推進產(chǎn)業(yè)化使其它 ３ 個政策工具效力減弱 ： 消費減免不包括購置稅減免 ， 減稅幅度減小 ； 公共領(lǐng)域 采購不注重政府公務(wù)用車 ， 使政府采購對私人消費的 帶動作用減弱 ； 生產(chǎn)及產(chǎn)品準入門檻高一方面使?jié)M足 市場需求的低速電動汽車不能進入市場 ， 另一方面使 新能源汽車在減去補貼后價格仍然過高 。 ３． １． ３ 　 政策工具選擇不夠精細 新能源汽車發(fā)展政策工具仍有設(shè)計不合理的地 方 。 以試點補貼為例 ， 中央發(fā)布補貼目錄對新能源汽 車進行補貼 。 地方發(fā)布地方性補貼目錄并制定上牌政 策 。 出于保護地方企業(yè)的需要 ， 地方政府只補貼本地 企業(yè)產(chǎn)品并且只給本地新能源汽車上牌 ， 造成中央補 貼效果大打折扣 。 以補貼退坡制為例 ， 補貼是為了推 動有外部收益而技術(shù)相對不成熟的產(chǎn)品達到產(chǎn)業(yè)化規(guī) 模， 補貼是否退坡應(yīng)該以產(chǎn)量為標準 ， 而我國對新能源 汽車按每年 ５％ 降低補貼 。 在示范推廣的新能源汽車 中， 外地品牌占比不少于 ３０％ ， 同樣缺乏依據(jù) 。 這意味 著如果本地新能源汽車質(zhì)量較好 ， 即使能夠充分占據(jù) 本地市場 ， 也要留出 ３０％ 的份額給外地新能源汽車 。 再以推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建立為例 ， 由于政府未 履行必要職責 ， 使產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟先天不足 。 ３． ２ 　 政策工具問題的產(chǎn)生根源 ３． ２． １ 　 政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式 汽車工業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè) ， 對整個工業(yè)有 較強帶動作用 ， 其發(fā)展一直受到政府的高度重視 。 我 國汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)相對落后 ， 具有濃重的行政色彩 。 目 前， 我國傳統(tǒng)汽車技術(shù)落后的局面并沒有得到改變 ， 自 主品牌的發(fā)展并不順利 。 政府希望借助新能源汽車來 實現(xiàn)汽車工業(yè)的彎道超車 。 這導(dǎo)致新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā) 展在政策工具選擇上出現(xiàn)問題 ， 如過多地選擇管制類 工具 ， 缺乏對政策工具的動態(tài)調(diào)整 。 同時 ， 政府過多地 干預(yù)市場 ， 需要管理的事項過多 ， 也增加了政策工具選 擇與組合的難度 。 ３． ２． ２ 　 決策缺乏科學(xué)性 、 系統(tǒng)性 政策工具選擇中出現(xiàn)的問題 ， 很大程度上說明了 政策本身不具有科學(xué)性 、系統(tǒng)性 。 政府推動新能源汽

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科技進步與對策 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 ２０１４ 年

車發(fā)展的決策缺乏科學(xué)性體現(xiàn)在多個方面 。 以發(fā)展目 標設(shè)定為例 ， 到 ２０１５ 年計劃推廣 ５０ 萬輛新能源汽車 。 但是根據(jù)中汽協(xié)統(tǒng)計 ， ２０１３ 年新能源汽車僅銷售 １ ． ７６ 萬輛 ， ５０ 萬輛的發(fā)展目標過于激進 。 目標導(dǎo)向錯誤 ， 造 成一些政策工具不具備可行性 。 如試點補貼需要大量 財政做后盾 ， 在執(zhí)行中地方阻力較大 。 另外 ， 推動新能 源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個系統(tǒng)工程 ， 涉及技術(shù) 、價格 、基 礎(chǔ)設(shè)施 、 消費水平 、 消費文化等多方面因素 。 我國政府 在推動新能源汽車發(fā)展過程中 ， 由于決策缺乏系統(tǒng)性 ， 導(dǎo)致政策工具的銜接出現(xiàn)問題 。 ３． ２． ３ 　 管理機構(gòu)不協(xié)調(diào) 新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及多個職能部門 ， 管理部 門的不協(xié)調(diào)會導(dǎo)致政策工具不能有效組合 。 根據(jù)節(jié)能 與新能源汽車發(fā)展 “十二五” 規(guī)劃 ， 由工信部對新能源 汽車發(fā)展進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 。 按照職能分工 ， 工信部負責 準入及生產(chǎn)管理 ， 科技部負責科技創(chuàng)新 ， 財政部負責補 貼， 同時還涉及發(fā)改委和交通部等部門職能 。 工信部 領(lǐng)導(dǎo)是一種平級領(lǐng)導(dǎo) ， 其號召力有限 。 此外 ， 從試點補 貼中地方選擇性補貼來看 ， 中央和地方在發(fā)展新能源 汽車上也存在不協(xié)調(diào) 。 中央部委的示范推廣政策要求 在示范區(qū)域內(nèi) ， 本地和外地的新能源汽車平等地參與 競爭 。 但是 ， 地方政府仍設(shè)置或變相設(shè)置障礙限制外 地產(chǎn)品進入本地市場 。 ３． ２． ４ 　 缺乏評估問責機制 從總體來看 ， 我國缺乏對政府決策評估問責的環(huán) 境氛圍 。 ２００１ 年 ， 國家開始對新能源汽車提供系統(tǒng)性 支持 ， 但政策效果并不明顯 。 從政策效果來看 ， 我國汽 車產(chǎn)業(yè)技術(shù)與世界先進水平仍有較大差距 ， 能夠投放 ［１７ ］ 市場的產(chǎn)品較少 。 從產(chǎn)業(yè)化推進效果來看 ， 汽車產(chǎn) 業(yè)調(diào)整與振興計劃的推廣目標僅完成 ５％ （工信部數(shù) 據(jù) ） 。 ２０１３ 年 ， 新能源汽車銷量遠低于美國和日本 。 在 此背景下 ， 由于缺乏有效的評估機制 ， 不合理的新能源 汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具仍被選擇使用 。

４ 　 完善政策工具選擇方案
新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)問題的 ４ 個原因可歸納 為兩個方面 ： 政府主導(dǎo)發(fā)展模式和政府自身 。 在政府 主導(dǎo)發(fā)展模式下 ， 由于信息不對稱 ， 難以保證決策的科 學(xué)性 、 系統(tǒng)性 。 機構(gòu)不協(xié)調(diào)和評估機制缺乏是政府自 身的原因 。 由此可見 ， 新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟須引入 “新治理”的理念 。 “新治理” 概念由美國學(xué)者薩拉蒙提 出， 有別于一般意義上的強調(diào)政府之外的企業(yè) 、 社會組 織和公民參與的治理 ， 它強調(diào)政策工具在治理過程中 ［１８ ］ 的應(yīng)用 。 與傳統(tǒng)公共行政層級制組織不同 ， 它強調(diào) ［１９ ］ 圍繞政策工具選擇與應(yīng)用來構(gòu)建行政組織 。 按照 “新治理”理念 ， 完善新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具 選擇可從以下 ３ 個方面著手 ： ４． １ 　 運用市場化政策工具增加發(fā)展動力 為新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境 ， 是

政府推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要職能 。 因此 ， 政府應(yīng)改變管 制思路 ， 采用合同承包和放松規(guī)制的市場化政策工具 激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)造性 。 （１）運用合同承包政策工具推動研發(fā) 。 當前 ， 研發(fā) 資源一部分流向公共機構(gòu) ， 一部分流向單個企業(yè) ， 不僅 研發(fā)效率低 ， 而且成果缺乏共享性 。 為解決此問題 ， 政 府應(yīng)以合同外包的方式 ， 將新能源汽車研發(fā)活動實施 者變?yōu)檠邪l(fā)活動的服務(wù)者 、監(jiān)督者 。 政府可以制定具 有前瞻性共用技術(shù)的研發(fā)計劃 ， 建立與企業(yè) 、 科研院所 合作的技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟 ， 以合同承包的方式把科研任務(wù) 交給產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟 ， 政府則負責合同履行的監(jiān)督工作 。 （２）取消新能源汽車試點補貼 ， 擴大稅收減免范 圍， 減少政府對市場的直接干預(yù) 。 新能源汽車高價格 是一種市場信號 ， 反映了新能源汽車技術(shù)水平 、 生產(chǎn)成 本等信息 ， 是價格機制作用的結(jié)果 。 政府對新能源汽 車大規(guī)模補貼 ， 一方面造成企業(yè)為獲取補貼而開展生 產(chǎn)活動 ， 另一方面促使企業(yè)通過采購?fù)鈬�關(guān)鍵零部件 來擴大市場 ， 造成技術(shù)空心化 。 同時 ， 試點補貼政策使 新能源汽車只能在示范推廣區(qū)域得到補貼 ， 不利于統(tǒng) 一國內(nèi)市場 。 因此 ， 應(yīng)該取消試點補貼政策以消除其 不利影響 。 對于稅收減免政策工具 ， 鑒于公交車節(jié)能 減排的重要意義 ， 較大力度的稅收減免可保持不變 。 私人用車減稅力度較小 ， 基于個人物品屬性 ， 減稅現(xiàn)狀 可保持不變 。 稅收減免應(yīng)以實現(xiàn)公共利益為目的 ， 稅 收減免范圍應(yīng)覆蓋必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和具有外部效 益的企業(yè)研發(fā) 。 （３）取消政府強制性采購和準入限制 ， 創(chuàng)造良好的 市場競爭環(huán)境 。 按照當前示范推廣政策 ， 公共領(lǐng)域新 增用車的 ３０％ 為新能源汽車 ，， 使公共領(lǐng)域采購成為新 能源汽車的消費主體 。 在公共領(lǐng)域采購中 ， 地方政府 傾向于購買本地品牌 ， 這是造成地方保護主義的重要 原因 。 取消政府強制采購 ， 能夠讓企業(yè)擺脫以政策需 求為中心的生產(chǎn)模式 ， 探索適應(yīng)市場的商業(yè)模式 。 取 消生產(chǎn)及產(chǎn)品準入 ， 可以讓更多民間資本進入新能源 汽車領(lǐng)域 ： 一方面 ， 使?jié)M足市場需求的低速電動汽車能 進入市場銷售 ， 促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈的完善 ； 另一方 面， 通過市場競爭 ， 在提高新能源汽車技術(shù)水平的同 時， 降低市場價格 。 ４． ２ 　 運用社會化政策工具提高社會協(xié)同度 從傳統(tǒng)汽車到新能源汽車的過程 ， 涉及社會多個層 面， 需要政府積極采取措施 ， 優(yōu)化新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展 環(huán)境 。 針對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會環(huán)境狀況 ， 政府 可采用行政聽證和與非營利組織合作的政策工具 。 （１）通過行政聽證提高新能源汽車的社會公正性 。 由于發(fā)展新能源汽車投入大 、 社會影響范圍廣 ， 可通過 行政聽證來決定新能源汽車的發(fā)展重心 。 召開中央和 地方不同級別的決策聽證會 ， 召集相關(guān)政府部門負責 人、 研究機構(gòu)代表 、 企業(yè)代表 、 消費者代表等成員 ， 就新 能源汽車推廣辦法 、 技術(shù)路線 、 上牌標準 、 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

　

第 ２１ 期 　 　 　 　 　 　 　 　 魏淑艷 ， 郭隨磊 ： 中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具選擇

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方案 、 稅收減免范圍等達成共識 。 如此一來 ， 可提高政 策工具選擇的民主性 ， 減少政策工具運用阻力 ， 提高社 會對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的認同度 。 （２）實現(xiàn)政府與非營利性環(huán)保組織的合作 ， 提高公 眾環(huán)保意識及對新能源汽車的認識水平 。 低碳消費意 識不強和對新能源汽車的安全顧慮已經(jīng)成為新能源汽 車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素 ， 后者更是給新能源汽車推廣 帶來直接影響 。 因此 ， 政府可以對公益性環(huán)保組織的 宣傳與演示 、 公益廣告投放 、 展覽館展示等活動給予資 助， 從兩個方面來增加社會對發(fā)展新能源汽車的支持 ： ① 通過營造低碳消費的社會氛圍 ， 引導(dǎo)消費者樹立低 碳消費的價值觀和消費觀 ， 讓消費者感受低碳出行對 環(huán)境改善的作用 ， 為改變高耗油為主的消費結(jié)構(gòu)打下 良好的社會基礎(chǔ) ；② 對電動汽車產(chǎn)業(yè)化過程中的問題 （如汽車自燃 ）進行如實報道 ， 避免輿論過度炒作 ， 減少 公眾對新能源汽車的安全顧慮 。 ４． ３ 　 運用內(nèi)部政策工具增強政府引導(dǎo)力 按照“新治理”理念 ， 圍繞政策工具選擇與應(yīng)用構(gòu)建 政府自身的組織形式 ， 對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府自 身的問題可采用以下 ３ 個內(nèi)部政策工具加以解決 ： （１）采用流程再造政策工具 ， 以新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā) 展目標為中心 ， 進行管理流程再造 。 推動新能源汽車 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 ， 管理部門需要在充分實現(xiàn)管理信息化基礎(chǔ) 上， 簡化 、 優(yōu)化流程 ：① 取消生產(chǎn)及產(chǎn)品準入審批流程 ， 最大限度地激發(fā)市場活力 ；② 通過改善國務(wù)院各職能 部門及中央和地方之間的關(guān)系來優(yōu)化管理體系 。 可設(shè) 立由副總理領(lǐng)導(dǎo)的新能源汽車發(fā)展小組 ， 對新能源汽 車發(fā)展進行統(tǒng)一管理 。 （２）采用績效管理政策工具 ， 增加異體評估 ， 促使 政府根據(jù)政策工具效果選擇政策工具 。 政府應(yīng)建立長 效評估機制 ， 增加中立的外部評估 ， 委托民主黨派 、高 校、 民間研究機構(gòu)等外部組織對政府新能源汽車政策 績效進行評估 。 從新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金中 ， 拿出 一部分資助第三方機構(gòu)完成績效評估 。 在決策中 ， 要 充分重視政策績效評估報告 ， 把績效評估作為決策的 前提條件 。 （３）采用全面質(zhì)量管理工具 ， 樹立持續(xù)改進的理 念， 設(shè)計和選擇有效的政策工具 。 新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā) 展環(huán)境復(fù)雜多變 ， 涵蓋汽車生產(chǎn)企業(yè) 、電力企業(yè) 、石油 化工企業(yè) 、 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè) 、 科研院所 、 消費者 、 社會 公眾等多元主體 ， 涉及技術(shù) 、生產(chǎn) 、消費等多種信息 。 這就需要政府在多元主體的互動關(guān)系中 ， 平衡各方利 益、 維護公共利益 ； 在多種信息中 ， 準確把握信息 。 在 此基礎(chǔ)上 ， 政府需要對政策工具運行的各個環(huán)節(jié)進行 全面的質(zhì)量管理 ， 使政策工具能夠滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要 。

在問題 。 政策工具選擇問題的根源在于政府主導(dǎo)的發(fā) 展模式和政府自身的組織管理方式 。 完善新能源汽車 產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具 ， 需要在“ 新治理 ” 理念的指導(dǎo)下 ， 在 政策工具選擇上 ， 減少管制性工具 ， 增加市場化和社會 化工具 。 同時 ， 圍繞政策工具的選擇與應(yīng)用 ， 通過內(nèi)部 政策工具增強政府對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)力 。
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５ 　 結(jié)語
綜上所述 ， 通過對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具 的梳理發(fā)現(xiàn) ， 其政策工具在類型 、組合 、精細度方面存

中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具選擇
作者： 作者單位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期)： 魏淑艷， 郭隨磊 東北大學(xué) 文法學(xué)院,遼寧 沈陽,110819 科技進步與對策 Science & Technology Progress and Policy 2014(21)

引用本文格式：魏淑艷.郭隨磊 中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具選擇[期刊論文]-科技進步與對策 2014(21)



  本文關(guān)鍵詞：中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具選擇，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。