基金項(xiàng)目：本文為福建省2014年度軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目《城鎮(zhèn)化背景下福建省農(nóng)民工市民化問(wèn)題研究》(2014R0022)成果之一。

摘要：城鎮(zhèn)化建設(shè)需要投入大量的資金，打造新的投融資體系已刻不容緩。在公共財(cái)政資源十分有限的情況下，必須引導(dǎo)民間資本參與，采用新型投融資模式，建立城市發(fā)展基金，探索土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地資本化機(jī)制，建立多元化的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障體系，解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金投入需求。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；建設(shè)資金；多元化；保障機(jī)制；

建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制，要?jiǎng)?chuàng)新城鎮(zhèn)化的融資模式，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，支持和鼓勵(lì)民間資本參與；推廣運(yùn)用新型投融資模式，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)；深化農(nóng)村土地制度改革，探索土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地資本化機(jī)制。

一、引導(dǎo)民間資本參與

民間資本作為一種重要的資金來(lái)源，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)是必然趨勢(shì)。要打破民營(yíng)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度壁壘和政策瓶頸，要降低準(zhǔn)入條件，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等方式，鼓勵(lì)民間資本以參股、控股等方式投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在推動(dòng)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)性上，福建可打三張牌。一是建立透明公開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、門(mén)檻一致的民間資本參與城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的操作流程，對(duì)所有能夠產(chǎn)生可預(yù)期收益、具備商業(yè)價(jià)值的項(xiàng)目就應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)化的方式去融資。二是出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)對(duì)民間資本在城鎮(zhèn)化建設(shè)中得到的利益進(jìn)行保障和保護(hù)，對(duì)于政府承諾的利益收益，要用合同的形式給予有效的法律保障，以政府的信用做擔(dān)保，使其不會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的位置變動(dòng)而產(chǎn)生變化。三是要挖掘福建民間資本充裕、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和華僑華人眾多的優(yōu)勢(shì)，除了民間資本投資的經(jīng)濟(jì)收益外，通過(guò)賦予在福州城鎮(zhèn)化建設(shè)中貢獻(xiàn)突出的民營(yíng)企業(yè)家、華人華僑一些政治“光環(huán)”、社會(huì)榮譽(yù)等來(lái)吸引民間資本的參加。

二、采用新型投融資模式

加強(qiáng)政府引導(dǎo)。在把加強(qiáng)和規(guī)范BT項(xiàng)目建設(shè)管理工作與控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作緊密結(jié)合，規(guī)范政府舉債融資機(jī)制，健全政府性債務(wù)管理制度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政府對(duì)民間資本的引導(dǎo)，通過(guò)財(cái)政資金的先期投入、財(cái)政補(bǔ)助、資本金注入、信貸貼息等手段，本著“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益，誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，引導(dǎo)民間資本根據(jù)項(xiàng)目周期、收費(fèi)方式、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)構(gòu)成等情況，通過(guò)直接參與、特許經(jīng)營(yíng)、BBO（購(gòu)買(mǎi)—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)）、BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)��?span lang="EN-US">BTO（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)）等方式引導(dǎo)民間資本投入電力、自來(lái)水、煤氣供應(yīng)和污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。政府根據(jù)協(xié)議將專(zhuān)營(yíng)權(quán)交給投資者一定時(shí)間，投資者在此時(shí)間內(nèi)獲得商業(yè)利潤(rùn)，期滿(mǎn)后項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)收歸政府。

與原有體系相比，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體系由政府主導(dǎo)和引導(dǎo)投資，通過(guò)市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)盈利，由單一型向多元化發(fā)展，將政府資金、民營(yíng)資本、外資和金融市場(chǎng)資本等納入到體系之中。在融資渠道上將各種投融資組合使用，專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)和規(guī)范化運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)資本運(yùn)營(yíng)意識(shí)，重視現(xiàn)金流穩(wěn)定性和資產(chǎn)流動(dòng)性。采用新型投融資模式，既解決融資難和風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題，又實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會(huì)的“多贏”，但要重視以下工作：一要因地制宜。選擇何種投融資模式模式以及模式運(yùn)作效果如何，這些問(wèn)題在不同的國(guó)家和不同地區(qū)不同，受當(dāng)?shù)卣�府政策和法�?guī)的影響。是一個(gè)項(xiàng)目的某個(gè)環(huán)節(jié)，還是整個(gè)項(xiàng)目的全過(guò)程，可視情而定。二要把握時(shí)機(jī)。在當(dāng)?shù)卣�府不能單�?dú)提供相關(guān)項(xiàng)目或服務(wù)的資金來(lái)源、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和人才情況下，政府應(yīng)歡迎民間資本的參與，通過(guò)民間資本的合作可帶動(dòng)社會(huì)投資。但引入民間資本要有競(jìng)爭(zhēng)，，有競(jìng)爭(zhēng)才能降低成本并提高效率，從而才能提供更高質(zhì)量和水平的服務(wù)，加快項(xiàng)目或服務(wù)的執(zhí)行。三要堅(jiān)持市場(chǎng)化和規(guī)范化。在選擇合作對(duì)象時(shí)，政府要堅(jiān)持市場(chǎng)化和規(guī)范化。通過(guò)公開(kāi)、公平、公正的方式招標(biāo)，選擇合作伙伴，既要看重其資金的性質(zhì)、來(lái)源，還要考察它的資金實(shí)力、管理能力和社會(huì)影響。四要加強(qiáng)監(jiān)管。政府要通過(guò)監(jiān)管確定承諾機(jī)制，降低融資成本，同時(shí)，要能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，并獲得足夠收益，保證企業(yè)按時(shí)回收固定成本。要建立公平、有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，超出投資人控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。

三、建立城市發(fā)展基金

城市發(fā)展基金主要服務(wù)對(duì)象就是城市建設(shè)，投資人通常包括金融機(jī)構(gòu)、公司法人和事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)投資者。從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，設(shè)立城市發(fā)展基金模式進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的國(guó)家，都成功促進(jìn)了當(dāng)?shù)爻鞘械陌l(fā)展。為了有效集結(jié)社會(huì)資金，發(fā)揮政府資金的杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)社會(huì)資本投向政府鼓勵(lì)的領(lǐng)域，可由政府牽頭注資成立城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金，發(fā)動(dòng)、鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)如保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、私募基金等、社會(huì)力量投資、參與，基金主要投入城鎮(zhèn)化建設(shè)中一些公益性、非盈利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。基金的成立首先要省政府牽頭，由省財(cái)政預(yù)撥部分資金作為啟動(dòng)資金；其次，要吸引保險(xiǎn)基金、私募資金等民間資本進(jìn)行投資壯大基金規(guī)模，當(dāng)然，由于民間資本投資有逐利要求，所以可通過(guò)政府財(cái)政注資資金引導(dǎo)、合作共同參與部分公益性和盈利性結(jié)合的項(xiàng)目，從而保證民間資本參與積極性，還可按市場(chǎng)規(guī)則來(lái)運(yùn)行，每年發(fā)一批債券籌集資金，如城市建設(shè)債券，利率要比銀行利率和國(guó)庫(kù)券要高，基金投資在一些工廠，像自來(lái)水廠、發(fā)電廠等等。第三，基金擴(kuò)大規(guī)模還可向一些民間慈善組織、個(gè)人募捐，重點(diǎn)支持一些公益性的項(xiàng)目，如轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口的子女就讀學(xué)校、文化活動(dòng)場(chǎng)館、體育活動(dòng)場(chǎng)館、設(shè)施等。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金建立起來(lái)后，還要有嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制相配套，要確保帳目公開(kāi)、透明。

設(shè)立城市發(fā)展基金可以有效緩解政府財(cái)政資金緊缺與大量社會(huì)閑置資金之間的矛盾。目前，居民的社會(huì)閑散資金較多，城市發(fā)展基金這一模式既能充分利用社會(huì)閑散資金投入城鎮(zhèn)化建設(shè)，又能為政府提供長(zhǎng)期的融資來(lái)源和招商引資的機(jī)遇，有效對(duì)接以中長(zhǎng)期項(xiàng)目為主的期限結(jié)構(gòu)，減少社會(huì)上的非法募集資金的行為。與此同時(shí)，通過(guò)設(shè)立城市發(fā)展基金長(zhǎng)期投資于城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以為投資人帶來(lái)穩(wěn)定和長(zhǎng)期的收益，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有長(zhǎng)期性，城市發(fā)展投資基金有足夠的投資機(jī)會(huì)和市場(chǎng)容量；況且，城市發(fā)展基金是以政府信譽(yù)作保障，投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，能有效提高投資人投資的安全性。但城市發(fā)展基金本質(zhì)上仍是風(fēng)險(xiǎn)投資，面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。作為投資人的商業(yè)銀行要注意防控風(fēng)險(xiǎn)，確保銀行的信譽(yù)和公眾投資的收益。

四、探索農(nóng)地資本化機(jī)制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要順利實(shí)現(xiàn)，就要相應(yīng)解決每個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有與城鎮(zhèn)居民相等的社會(huì)保障、醫(yī)療服務(wù)等公共服務(wù)、文化教育水平、居住條件、城市交通基礎(chǔ)設(shè)施、功能設(shè)施等，而這就需要很大成本付出。市民化成本主要是用于解決轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口的城市公共服務(wù)享受需要，因此，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府理應(yīng)承擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的主責(zé)；同時(shí)，農(nóng)民工受雇企業(yè)有責(zé)任，也有義務(wù)分擔(dān)部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的資金；此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人也要承擔(dān)部分社會(huì)保障和住房等城鎮(zhèn)化建設(shè)資金。盡管農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口的收入很低，但也可通過(guò)農(nóng)地資本化等方式分擔(dān)均等化享受城市社會(huì)保障所花費(fèi)的部分費(fèi)用。農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體資產(chǎn)股份占有權(quán)允許抵押、擔(dān)保，這表明農(nóng)村土地制度改革可能帶來(lái)的農(nóng)地資本化，將給金融業(yè)帶來(lái)巨大的發(fā)展空間，也會(huì)帶來(lái)新挑戰(zhàn)。當(dāng)然，農(nóng)地資本化目前在全國(guó)范圍內(nèi)還處于探索階段，是一個(gè)比較長(zhǎng)期、復(fù)雜的過(guò)程，面臨著歷史、現(xiàn)實(shí)、制度等諸多制約因素。

當(dāng)前，比較可行的是在國(guó)家的土地政策框架下，把農(nóng)民分散、閑置的土地通過(guò)土地流轉(zhuǎn)集約化、規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，把提高農(nóng)地資源的配置效率和保障農(nóng)民的土地權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)戶(hù)福利改善相結(jié)合進(jìn)行農(nóng)地資本化，而且在這一過(guò)程中要建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)體系明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)主體，建立和完善適應(yīng)土地資本化的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善適應(yīng)土地資本化的法律保障體系進(jìn)行配套。如福建在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)對(duì)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地進(jìn)行集約化、規(guī)�；�整合，然后與一些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行合作成立合作社或股份制公司，單個(gè)農(nóng)民依靠其擁有的土地享受一定的股份權(quán)益及分紅，同時(shí)接受相應(yīng)的培訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)檫m合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工人獲得相應(yīng)的工資收入。